экономика - электронная библиотека
Переход на главную
Рубрика: экономика

Бандурин Владимир, Кузнецов Вячеслав  -  
Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики


Переход на страницу:  [1] [2]

Страница:  [1]




   В   настоящей    монографии    проанализированы    проблемы    управления
государственной  собственностью,  сделана  попытка  классификации   объектов
федеральной собственности и способов управления федеральной  собственностью.
Исследован  опыт  управления  государственной  собственностью  в  зарубежных
странах. Предложены  методы  управления  различными  видами  государственной
собственности. Исследован  региональный  аспект  управления  государственной
собственностью на примере Тульской области.
   В  целом  монография  может  быть  интересна  работникам  государственных
органов управления имуществом, а также широкому кругу заинтересованных лиц.


   ВВЕДЕНИЕ
   Управление федеральной собственностью  лежит  в  основе  государственного
регулирования экономики всех промышленно развитых  стран.  В  той  или  иной
степени именно право собственности государства используется для его  прямого
и косвенного воздействия на экономику страны в целом.
   Долгое время  опыт  ведущих  мировых  стран  в  этом  направлении  служил
объектом  изучения  отечественных  экономистов  и   деятелей   практического
управления лишь в той  мере,  в  какой  это  было  необходимо  для  критики,
содержавшей   значительную   составляющую   идеологии.   Приемы   и   методы
централизованного, бюрократического  управления  федеральной  собственностью
при этом воспринимались как нечто само собой разумеющееся и самодостаточное.
   Ситуация   коренным   образом   изменилась   в   период    экономического
реформирования  отечественной  экономики.   Изначальный   импульс   развития
стихийных рыночных отношений постепенно сменяется  зрелым  сознанием  особой
регулирующей роли государства в этих процессах.
   Современное  состояние   этого   вопроса   характеризуется   как   полным
отсутствием в отечественной экономической науке сколько-нибудь разработанной
теории этого вопроса, так и явным недостатком опыта реального  использования
органами государственной власти возможностей  воздействия  на  экономические
процессы через осознанное распоряжение той частью  национального  богатства,
которая находится в федеральной собственности.
   Наиболее  актуальными  задачами  в   области   практического   управления
федеральной собственностью  сегодня  можно  считать  уточнение  структуры  и
состава федеральной собственности, формализацию целей, задач и принципов  ее
функционирования, определение критериев эффективности управления, которые, в
свою очередь, требуют поиска и обоснования методических подходов  к  решению
конкретных экономических  задач  -  оценки  отдельных  объектов  федеральной
собственности  и  определения  эффективных   направлений   их   структурного
развития.
   В данной работе на основе анализа известных  отечественных  и  зарубежных
разработок и исследований по рассматриваемой проблеме, а  также  результатов
исследований,  проведенных  авторами,  разработана  методология   управления
федеральной  собственностью  в  условиях  переходной  экономики,  в  которой
определены сущность, цели и  критерии  эффективного  управления  федеральной
собственностью; проведена классификация федеральной собственности по  видам,
отраслевому признаку, степени ликвидности, величине госпакета акций, степени
закрепления  государственных  пакетов,  степени  индустриализации,   степени
участия  на  рынке  производимой  продукции;  изложены   методы   управления
государственными унитарными предприятиями,  пакетами  акций,  находящихся  в
собственности государства, и федеральным недвижимым имуществом.
   Кроме  того,  в  монографии  на  примере  Тульской  области   рассмотрены
региональные аспекты управления  государственной  собственностью  и  описаны
особенности  управления  федеральной  собственностью  на  уровне   субъектов
Федерации.

   ГЛАВА  1.  ПРОБЛЕМЫ  УПРАВЛЕНИЯ   ГОСУДАРСТВЕННОЙ   СОБСТВЕННОСТЬЮ 

1.1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
   Любое общество располагает  некоторой  совокупностью  материальных  благ,
которые  в  рамках  отдельного  государства   формируют   его   национальное
богатство.   Потребление   национального   богатства,   осуществляемое   для
удовлетворения  потребностей  и  интересов  субъектов  общества  (граждан  и
различных  общественных  институтов),  реализуется  путем  его   присвоения.
Присвоение  в  своем  историческом  развитии   проходит   различные   формы,
приобретая наиболее развитую - форму собственности.
   Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в
настоящее время рассматривают право собственности  в  триединстве  владения,
распоряжения и пользования.
   С  этой  точки  зрения  понятие  собственности  прежде   всего   является
юридическим и  характеризует  определенный  перечень  прав  по  отношению  к
отдельным элементам национального богатства. Другими словами,  собственность
- это отношение между человеком и группой или сообществом субъектов с  одной
стороны,  и  любой  субстанцией  материального  мира  (объектом),  с  другой
стороны, заключающееся в постоянном  или  временном,  частичном  или  полном
отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности. Реализация права
собственности предполагает выделение субъекта и объекта этого процесса.
   Субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая
возможность и право обладания объектом собственности.
   Объект собственности - пассивная сторона отношений собственности  в  виде
предметов   природы,   имущества,   вещества,   информации,    духовных    и
интеллектуальных ценностей.
   В Гражданском  кодексе  Российской  Федерации,  действующем  в  настоящее
время, возможные субъекты права собственности определены следующим  образом:
это граждане, юридические лица, Российская  Федерация,  субъекты  Российской
Федерации, муниципальные образования.
   Если  учесть,  что  производственное  и  непроизводственное   потребление
национального богатства формирует цели и систему интересов  любого  субъекта
собственности,  то   данную   выше   их   классификацию   следует   признать
исчерпывающей, так как она  предусматривает  возможность  реализации  личных
(индивидуальных)  интересов  отдельных  граждан,  коллективных   (групповых)
интересов  работников  предприятий  и   организаций,   а   также   населения
муниципальных и территориальных образований и федеральных интересов в целом.
   Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу потребления
различных благ осуществляется ими  через  их  присвоение,  которое  отражает
совокупность общественных условий, необходимых  для  совершения  каких  либо
действий над ограниченными элементами национального богатства.
   Реальным  проявлением   присвоения   является   пользование,   означающее
применение объекта собственности в соответствии с его назначением,  с  целью
извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления,
специфичных для конкретного потребителя.
   Не следует отождествлять право пользования и  реальное  пользование.  Это
право  может  быть  делегировано  собственником  другому   пользователю   на
определенных условиях. С другой стороны, пользование может быть  реализовано
в отсутствие прав при развитии теневых отношений  присвоения  или  нарушения
условий пользования, установленных собственником.
   Реальное пользование предполагает его обязательное  совмещение  с  другой
формой  присвоения  -  распоряжением,  в   контексте   изменения   характера
пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую
форму присвоения, которая означает  возможность  иных,  помимо  потребления,
действий над объектами собственности - продажи,  безвозмездной  или  платной
передачи в пользование, в том  числе,  ограниченное.  Эту  форму  присвоения
можно определить как право регулирования использования ограниченных благ, из
которого формируется функция управления.  Управление  в  этом  случае  можно
определить как комплекс  возможных  воздействий  субъекта  собственности  на
объект.
   Распоряжение предполагает  возможность  распределения  различных  функций
между несколькими  субъектами  и  означает  возможность  делегирования  прав
нескольким  персонифицированным   субъектам,   каждый   из   которых   может
распоряжаться объектом собственности только в пределах  предоставленных  ему
полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля.
   Реальная   область   распоряжения   может   не   совпадать   с   областью
предоставленных прав, формируя его теневую составляющую.
   Собственность  как  наиболее   полная   форма   присвоения,   соединяющая
пользование  и  распоряжение,  означает,  что  собственник  выполняет  любые
действия  над  принадлежащими  ему  благами,  целиком  присваивает  полезный
результат и несет всю полноту материальной ответственности за свои действия.
Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме  свободу  действий
субъекта пользования и (или) владения на объект собственности,  одновременно
уменьшая его реальную ответственность, предусматривая  гарантии  со  стороны
ограничивающего эту свободу собственника.
   Особой формой присвоения можно считать владение, отражающее  юридическую,
документально  закрепленную  фиксацию  субъекта  собственности   либо   факт
реального обладания объектом. Оно предполагает реализацию всей полноты  прав
пользования  и  лишь  часть  прав  распоряжения,  предоставленных  владельцу
собственником на определенных условиях.

   Таким образом, право собственности означает возможность передачи  объекта
собственности в пользование, распоряжение или владение другим субъектам  без
утраты самого права собственности с установлением правил, которые те обязаны
соблюдать.
   Общественное разделение труда, которое представляет собой внешний  фактор
формирования и развития отношений собственности, предопределяет  объективную
необходимость и возможность разделения субъектов собственности,  пользования
и распоряжения. Материальные предпосылки этого разделения создаются числом и
разнообразим  объектов  собственности.  Одновременно   с   этим   углубление
разделения труда вызывает необходимость разделения субъекта собственности  и
субъектов управления,  что  создает  основу  делегирования  распорядительных
функций (вертикальное разделение труда) и дифференциацию функций  управления
(горизонтальное разделение труда).
   Именно разделение субъекта  собственности  и  субъекта  управления  из-за
неизбежной персонификации последнего создает  возможность  развития  теневых
отношений собственности.
   Фундаментом  проведения  экономических  реформ  в  российской   экономике
служило   радикальное   изменение   формы   собственности   путем   массовой
приватизации собственности государственной или общенародной.  При  этом,  до
настоящего времени эта задача существовала  только  в  юридическом  аспекте.
Из-за неизбежной персонификации распорядительных  и  управленческих  функций
так   называемая   государственная   или   общенародная   собственность    в
централизованной  экономике,  де-факто,  представляла  собой   собственность
авторитарной бюрократии, и именно  эти  теневые  отношения  мимикрировали  в
условия современного рынка.
   Этим  обстоятельством  определяется  использование   теневых   источников
накопления в ходе приватизации, значительный удельный вес теневого  оборота,
низкая собираемость налогов,  коррумпированность  государственной  власти  и
множество    иных    негативных    моментов    современной     экономической
действительности. Решение этих  проблем  состоит  в  идентификации  реальных
отношений собственности современного рынка и их адекватном управлении.
   Для организации  процессов  управления  принципиально  важно  согласовать
юридическое понятие собственности с ее организационным  строением,  а  также
рассмотреть  экономические  аспекты  управления  федеральной  собственностью
.  С  этой  точки  зрения  необходимо  выделить  понятие  (объект
собственности(, который следует рассматривать как точку приложения различных
управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение:
   Объектом   собственности   является   организационно-обособленная   часть
национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником
или группой собственников.
   В  роли  объекта   собственности   могут   выступать:   отдельная   вещь;
совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной
участок; месторождение полезных ископаемых;  зона  воздушного  пространства;
частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д.

   Для любого  объекта  собственник  всегда  должен  быть  персонифицирован.
Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его
решению часть или все функции могут  быть  переданы  другим  физическим  или
юридическим  лицам.  На  него  также  ложится   бремя   содержания   объекта
собственности.
   Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами  и  объектами
собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в  отличие
от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися  в
его  собственности  объектами  на  интуитивной   основе,   ориентируясь   на
использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана
с целым рядом важных обстоятельств.
   Во-первых,  результаты  процесса  управления  федеральной  собственностью
влияют на судьбы  многих  людей,  определяя  уровень  их  жизни,  социальную
защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность  и
многие другие общепризнанные человеческие ценности.
   Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число  объектов,
расположенных на всей территории страны и за  ее  пределами.  Исключительной
собственностью государства являются также объекты  воздушного  пространства,
эфира  и  ресурсов  космических  систем  в  том  понимании,  в  котором  они
включаются в национальное богатство.  До  принятия  Земельного  кодекса  вся
совокупность земельных,  водных,  лесных  участков,  а  также  все  объекты,
относящиеся  к  земным  недрам,   фактически   рассматривается   как   часть
федеральной собственности.
   В-третьих,   объекты   федеральной   собственности   отличаются   большим
организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей
национального  хозяйства  и  предназначены   для   использования   в   самых
разнообразных  направлениях:  производство  материальных  благ,  создание  и
обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.
   Поэтому   разработка   системы   управления   госсобственностью    должна
основываться  на  предварительной  ее  структуризации  с   целью   выделения
однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.
   В-четвертых,  реализация  права  государства  на  объекты   собственности
достигается   через   функционирование   системы   управления    федеральной
собственностью

   Органы исполнительной власти на любом уровне имеют  полномочия  управлять
только тем имуществом,  которое  передано  им  в  их  собственность.  Каждый
уровень управления может быть охарактеризован следующим образом:
   1.  Федеральный  (макроуровень)  -  уровень  взаимодействия   федеральных
органов, включающий Президента РФ, Федеральное  Собрание  РФ,  Правительство
РФ,  субъекты  Российской  Федерации,  владельцев  федерального   имущества,
фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.
   2.  Уровень  субъектов  Федерации  или   отраслей   народного   хозяйства
(мезоуровень) - уровень взаимодействия элементов системы внутри Министерства
государственного имущества, в том числе взаимодействия Аппарата Министерства
со своими структурными подразделениями, выделенными в  отдельные  учреждения
(например, вычислительный центр Министерства), и другими организациями.
   3. Муниципальный или отдельных предприятий и объединений (микроуровень) -
уровень   взаимодействия   структурных    подразделений    Министерства    с
территориальными  органами  и  объектами   системы   управления,   а   также
структурных подразделений Министерства между собой.
   До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по
отношению  к  государственной  собственности  между  различными  институтами
федеральной  власти.  Практически  все  названные  органы  разрабатывают   и
утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в
отношении конкретных объектов федеральной собственности.
   Повышение эффективности управления государственной собственностью требует
обоснования системы участия органов федерального управления в этом процессе.
Особую роль в  этой  системе  должно  играть  Министерство  государственного
имущества Российской Федерации, которое специализируется  на  решении  задач
управления государственной собственностью и  поэтому  должно  быть  наделено
властными полномочиями, достаточными для выполнения своих основных функций.
   Все  указанные  выше  обстоятельства  говорят  о  важности  и   сложности
вопросов,  связанных  с  управлением  федеральной   собственностью.   Многие
моменты, связанные с  этим  процессом,  здесь  пока  не  имеют  достаточного
теоретического обоснования и требуют проведения широкого  круга  специальных
научных исследований. Для этого, на наш взгляд, необходимо  ввести  основные
понятия и определения, которые будут использоваться в дальнейшем.
   1.  Федеральная  собственность  -  совокупность  объектов   недвижимости,
имущественных прав, работ и услуг, информации и  технологий,  нематериальных
благ и других частей национального богатства, право  пользования,  владения,
распоряжения которыми принадлежит только Российской Федерации.
   2. Объект собственности - организационно обособленная часть национального
богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником  или  группой
собственников.
   3. Объект,  находящийся  в  федеральной  собственности,  федеральной  или
собственности субъектов Российской Федерации  -  представляет  собой  объект
собственности, принадлежащий в  том  числе:  республикам,  краям,  областям,
городам федерального значения, автономным областям и  округам.  На  практике
большинство данных объектов закреплено  за  конкретными  собственниками  или
группой собственников.
   4.  Незакрепленная  часть  федеральной  собственности  составляет   казну
Российской Федерации (ГК РФ).
   5.    Федеральная     собственность     включает     предприятия     трех
организационно-правовых   форм:   казенные   предприятия,    государственные
унитарные  предприятия  и   акционерные   общества   с   федеральной   долей
собственности.
   6. Объекты права собственности Российской Федерации (объекты управления):
   * недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки,  мосты,  и
др.);
   * движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в т.ч. акции,  облигации,
и др.);
   * денежные средства (валюта, и др.);
   * долги иностранных государств;
   * информация;
   * интеллектуальная собственность  и  другие  результаты  интеллектуальной
деятельности.
   Объекты собственности Российской Федерации могут принадлежать на праве:
   * собственности - Российской Федерации, юридическим и физическим лицам;
   * хозяйственного ведения - юридическим  лицам,  в  т.  ч.  религиозным  и
другим организациям;
   * оперативного управления - федеральным  органам  исполнительной  власти,
учреждениям и организациям.
   7. Объекты собственности Российской Федерации, находящиеся  за  границей,
дополнительно могут принадлежать на праве:
   * собственности - Союзу ССР (требуется  доказательство  и  переоформление
прав собственника на Российскую Федерацию);
   * собственности - бывшей Российской Империи (требуется  доказательство  и
переоформление прав собственности на Российскую Федерацию).
   Эти объекты могут:
   * находиться в розыске или быть оформленными в розыск;
   * требовать доказательства из-за неправомерного отчуждения  (оформленного
или неоформленного) государствами, юридическими и физическими лицами.
   Объекты  собственности  могут   находиться   под   двойной   юрисдикцией:
Российской Федерации и иностранного государства.
   8. Субъектами управления  собственностью  Российской  Федерации  является
Российская Федерация,  субъекты  Российской  Федерации,  федеральные  органы
исполнительной власти, иностранные  государства,  российские  и  иностранные
юридические и физические лица.
   Кроме того, субъектами могут быть государства, иностранные  и  российские
юридические и физические лица, неправомерно  удерживающие  объекты  в  своем
управлении, владении, пользовании и распоряжении.
   9. Право  собственности  относится  к  категории  вещных  прав,  сущность
которых  заключается  в  прямом  господстве   над   вещью,   подразумевающем
использование   ее   управомоченным   лицом   в   своих   интересах,   и   в
исключительности осуществления данной возможности.
   Субъективное право собственника распадается на три  основных  правомочия:
владения, распоряжения, пользования.
   Под правомочием владения понимается  юридически  обеспеченное  господство
над вещью, то есть возможность иметь данную вещь  у  себя,  содержать  ее  в
собственном хозяйстве.
   Правомочие распоряжения - это возможность определения юридической  судьбы
вещи путем изменения ее принадлежности, состояния и назначения.
   Правомочие   пользования   -    юридически    обеспеченная    возможность
использования вещи путем извлечения из нее любых полезных свойств.
   Эти правомочия не полностью характеризуют право  собственника.  Это  лишь
основные правомочия с точки зрения отечественной доктрины.
   10.  Управление  -  элемент,  функция  организованных  систем   различной
природы, обеспечивающая: сохранение их определенной  структуры;  поддержание
режима деятельности; реализацию их программ и целей.
   Управление  осуществляется  (реализуется)  системой  федеральных  органов
власти  и  управления,  а  также  другими  (в   том   числе   общественными)
организациями  с  целью  достижения   максимального   народно-хозяйственного
эффекта.
   Управление  собственностью   -   как   текущее   управление   федеральной
собственностью, так и стратегические преобразования структуры  собственности
в стране, направленные на ее  оптимизацию  в  смысле  поставленных  целей  и
проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства
в отношении собственности.
   11. Система - совокупность объединенных одной целью объектов, их  функций
и связей.
   12.  Приватизация  федеральной  собственности  -  возмездное   отчуждение
находящихся в собственности Российской Федерации  и  ее  субъектов  объектов
приватизации в собственность юридических и физических лиц.
   Здесь приватизация рассматривается  как  средство  оптимизации  структуры
собственности,  направленное,   с   одной   стороны,   на   сужение   границ
госсобственности,  позволяющее  государству   сконцентрировать   усилия   по
текущему управлению его объектами, а с другой - на рост настоящих и  будущих
доходов бюджета за счет продажи госсобственности эффективному собственнику.
   13. Деприватизация - обращение федерального имущества, например, за  счет
дополнительной  эмиссии  акций  и  последующей  передачи   их   эффективному
собственнику (по заранее определенным критериям эффективности).
   В рамках рассмотренных понятий и определений в первую очередь  необходимо
рассмотреть существующие проблемы управления федеральной  собственностью.  В
рамках классификации федеральной собственности, принятой в  настоящее  время
(на наш взгляд, она нуждается в углублении и детализации, что будет показано
ниже), выделяются насколько видов собственности:
   * недвижимое имущество;
   * государственные унитарные предприятия;
   * пакеты акций,  находящиеся  в  федеральной  собственности.

1.2.  РЫНОК ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
   В качестве основы процесса обращения государственной  собственности,  как
правило, используется  классификация  собственности  в  системе  определений
ГКРФ: объекты, субъекты, формы и права собственности. Обращение к  ГК  РФ  в
качестве логической первоосновы для определения  собственности  как  объекта
управления, а в дальнейшем для  определения  допустимых  правовых  и  других
операций - класса управляющих воздействий на  собственность  понимается  как
гарантия  строгого,  законодательно  обоснованного  правового   пространства
управления собственностью.
   Система определений собственности
   Рассмотрим систему определений собственности (объектов, субъектов, форм и
прав собственности), опираясь на систему  определений  Гражданского  Кодекса
Российской Федерации.
   Объекты  гражданского  права  классифицированы  в  ГК  РФ   в   следующей
последовательности: виды объектов гражданского права, недвижимые и  движимые
вещи (ст. 128, 130, 132, 138)
   Структура объектов движимого и недвижимого имущества может в свою очередь
классифицироваться на несколько достаточно  крупных  блоков.  Это  позволяет
выделить следующие составляющие движимого и недвижимого имущества

   Примечание
   1. Кроме  указанного  к  недвижимости,  в  порядке  исключения,  отнесены
подлежащие регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего  плавания,
космические  объекты  (ст.  130).  Ключевым  в  отнесении  этих  объектов  к
недвижимости   явилась   общность   требуемых    процедур    государственной
регистрации.
   2. К недвижимости относятся  также  отдельные,  составные  части  сложных
объектов недвижимости (зданий), как квартиры и помещения.
   Известно, что ГК РФ как основополагающий  законодательный  документ  дает
только  базовые  определения   и   регулирующие   положения,   которые   при
необходимости,  более  подробно  раскрываются   в   других   законодательных
документах: кодексах и законах. В их числе: водный и лесной кодексы,  законы
о недрах, градостроительном развитии, строительстве и т.д.
   Например, Водный кодекс РФ (подписан Президентом  РФ  16.11.95)  приводит
следующую систему определения водных объектов (ст.1):
   Водный объект - сосредоточение  вод  на  поверхности  суши  в  формах  ее
рельефа либо недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима...
   Водохозяйственный  объект  -  сооружение,  связанное  с   использованием,
восстановлением и охраной водных объектов...
   Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой  по  площади  и
непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с  другими
поверхностными водными объектами.
   Статья 22  ВК  РФ  определяет  оборотоспособность  водных  объектов  так:
"...продажа, залог и совершение других  сделок,  которые  влекут  или  могут
повлечь отчуждение водных объектов (всех видов,  кроме  обособленных  водных
объектов), не допускаются. Обособленные водные объекты могут  переходить  от
одного   лица   к   другому   в   порядке,    предусмотренном    гражданским
законодательством и земельным законодательством Российской Федерации ...".
   Приведенная система определений из ВК РФ позволяет  видеть  тесную  связь
всех типов водных объектов с земельными участками и участками недр. В то  же
время, эта система выделяет ограничительные признаки  обособленного  водного
объекта в сравнении с остальными водными объектами.

   В свою  очередь,  из  законодательных  определений  таких  объектов,  как
участки недр и леса,  также  следует  их  тесная  взаимосвязь  с  земельными
участками  и,  соответственно,  с   регулирующими   положениями   фактически
первенствующего для всех названных типов  объектов  недвижимости  земельного
законодательства.
   Движимые вещи Гражданским кодексом РФ определены как вещи, не относящиеся
к недвижимости.
   Предприятие как имущественный комплекс
   Очень важным является  определение  в  ГКРФ  (ст.  132)  предприятия  как
некоего имущественного комплекса. В состав такого имущественного  комплекса,
согласно  ГКРФ,  включают  все  виды  движимого  и  недвижимого   имущества,
обеспечивающие деятельность данного предприятия

   Примечание
   1. Права  обозначения  индивидуализируют  предприятие  и  его  продукцию,
работы и  услуги.  Это  могут  быть,  например,  товарные  знаки,  фирменные
наименования - нематериальные активы.
   2. Права требования, в том числе обязательства предприятия  (облигации  и
векселя).
   Более   детальное   наполнение   содержания   имущественного    комплекса
предприятия,  включая  подробные   финансовые   аспекты,   можно   найти   в
документации бухгалтерского учета, как например, в позициях 120-122 и 131 (в
разделе  Активы)  бухгалтерского   баланса   предприятия,   выполненного   в
соответствии с текущей нормативной базой Министерства финансов РФ.
   Понятие  имущественного  комплекса   как   сложной   вещи,   объединяющей
неразрывно  связанные  недвижимые  и  движимые  компоненты,  является  очень
важным. К подобной схеме можно привести такие сложные объекты  недвижимости,
как:
   * памятники истории, культуры и архитектуры,
   * охранные зоны,
   * ландшафтные комплексы и т.п.
   Общим для приведенного перечня может быть неразрывная связь  составляющих
их  отдельных  объектов  недвижимости  (как  земельные  участки,  здания   и
сооружения, обособленные водные объекты и многолетние насаждения) и движимых
вещей (как выдающиеся элементы интерьера, культурные ценности,  исторические
вещи, уникальные библиотеки и  коллекции,  именные  знаки  принадлежности  и
т.д.).
   Конструктивной,  по  нашему   мнению,   является   идея   распространения
приведенного  определения  сложного  имущественного   комплекса   на   такие
крупномасштабные  объекты,  как  Государственное  (федеральное  и  субъектов
Федерации) и муниципальное (городское) имущество.
   Тогда, например,  комплекс  городского  имущества  можно  трактовать  как
следующую совокупность:
   а) множества объектов недвижимости, в том числе:
   * земельных участков,
   *  участков  недр  (с  подземными  инженерными  коммуникациями  и   иными
подземными сооружениями типа метро, переходов, хранилищ), множества зданий и
сооружений, городских лесов и многолетних насаждений,  обособленных  и  иных
водных объектов, множества сложных имущественных комплексов (различного рода
предприятий, обществ и  организаций,  ландшафтных  и  культурно-исторических
охранных зон и памятников) в рамках установленных границ города;
   б) множества движимых вещей, составляющих неотъемлемые части отдельных из
перечисленных  сложных  объектов   недвижимости,   и   уникальных   символов
обозначения имен городов и местностей, отдельных объектов.
   Оборот собственности
   Схема оборота собственности представлена на рис. 1.8. На  схеме  показано
взаимодействие  форм  собственности  (ст.  212   ГК   РФ):   государственной
(федеральная собственность и собственность субъектов Российской  Федерации),
муниципальной, частной и иной на рынке собственности.
   Оборот  собственности  на  рынке  включает  прямые  и  обратные  процессы
трансформации (перехода, передачи) собственности:
   * ФС <=> ФС, ФС <=> ССФ, ФС <=> МС, ФС <=> ЧС, ФС <=> ИС;
   * ССФ <=> МС, ССФ <=> ЧС, ССФ <=> ИС;
   * МС <=> ЧС, МС <=> ИС;
   * ЧС <=> ЧС, ЧС <=> ИС;
   * ИС <=> ИС,
   где
   ФС - федеральная собственность;
   ССФ - собственность субъектов Российской Федерации;
   МС - муниципальная собственность;
   ЧС - частная собственность;
   ИС - иная собственность.

   На   рынке   собственности   возможны   любые   процессы    трансформации
собственности. Они приводят  к  концентрации  собственности,  оптимальной  с
точки зрения собственников, ее распаду или банкротству.
   Как  правило,   концентрация   собственности   приводит   к   образованию
высокоинтегрированных структур -  корпораций  (ФПГ,  холдингов,  ассоциаций,
концернов и др.), в том числе со смешанной формой собственности  и  балансом
корпоративных интересов их участников: государства и других собственников.
   Анализ показывает, что в  1991  -  1996  годах  проходили  только  прямые
процессы трансформации собственности из ФС в  другие  виды:  ССФ,  МС  и  ЧС
(приватизация, акционирование). С 1997 года в субъектах  федерации  начались
обратные процессы трансформации собственности: ЧС в ССФ и МС (национализация
и деприватизация).
   Формы и субъекты собственности
   В Российской Федерации, согласно  ГК  РФ  (ст.  212),  в  равной  степени
признаются несколько форм собственности (рис. 1.8).
   В операциях  над  собственностью  могут  участвовать  следующие  субъекты
собственности, указанные на рис. 1.9:
   Среди хозяйственных субъектов (коммерческих организаций)  государственной
и   муниципальной   собственности   важное   место   принадлежит   унитарным
предприятиям (ст. 113 ГК РФ). Унитарное  предприятие  не  наделяется  правом
собственности на  закрепленное  за  ним  государственное  или  муниципальное
имущество  (оно  принадлежит  ему  на  праве  хозяйственного   ведения   или
оперативного управления).

   Статья   217   ГК    РФ    предусматривает    возможность    приватизации
государственного и муниципального имущества - передачу его  в  собственность
граждан  и  юридических  лиц  в  порядке,  предусмотренном   соответствующим
законодательством  о  приватизации.  В  принципе   существует   и   обратная
приватизации процедура  (как  национализация  или  отчуждение/выкуп  частной
собственности в соответствии с возникающими общественными потребностями).
   Если  процедуры  приватизации  сопровождаются  определенным   наполнением
государственного бюджета, то национализация и  выкуп,  как  правило,  должны
сопровождаться различными компенсациями частному собственнику.
   Иные  формы  собственности  -   это,   как   правило,   формы   смешанной
собственности, а также собственности общественных  и  других  некоммерческих
организаций. Именно  в  группе  форм  смешанной  собственности  можно  найти
многообразие современных хозяйственных образований:
   * совместные предприятия (долевое  объединение  имущественных  комплексов
иностранных и отечественных собственников, в  том  числе  государственных  и
муниципальных);
   * кондоминиумы (объединенное имущество, подразделяемое на  индивидуальные
частные владения и различные элементы совместной собственности);
   * корпорации, тресты и концерны  (объединения  предприятий  и  обществ  с
различными уровнями юридической и хозяйственной самостоятельности) и др.
   Справочно.   Общественные   и   религиозные    организации,    а    также
благотворительные и иные фонды, являющиеся собственниками приобретенного или
переданного им имущества, могут использовать его (пускать в оборот) на рынке
собственности только для определенных их уставами целей.
   Понятие рынка собственности
   "Рынок - это некая структура, посредством которой покупатели  и  продавцы
собираются вместе, чтобы  установить  цену,  по  которой  товар  может  быть
обменен"1.
   В рыночной экономике функционирует множество типов рынков:  рынки  труда,
капитала, собственности, в том числе недвижимости,  ценных  бумаг,  товаров,
услуг (маркетинговых, консалтинговых, менеджмента), ресурсов и др. Каждый из
рынков, как правило, имеет сложный иерархический и многосекторный характер.
   В определенном смысле многие рынки могут быть  связаны  между  собой  или
обобщены,  в  частности:  единым  географическим  пространством,  различными
социально-экономическими условиями и признаками. Например, существуют  рынки
азиатского региона  и  рынки  европейского  сообщества,  региональные  рынки
развивающихся стран, стран с переходной экономикой и др.
   В соответствии с этим формируют и используют региональные (в ряде случаев
- предметно ориентированные) и мировые информационные структуризации  рынков
как по типам товаров, так и типам рыночных отношений и операций.
   Любой вид объектов гражданского права (вещи недвижимые и движимые, работы
и   услуги,   информация,    результаты    интеллектуальной    деятельности,
нематериальные блага)  из  различных  форм  собственности  как  товар  может
формировать свой тип рынка,  с  присущей  только  ему  системой  управления,
своеобразной  иерархической  и   разветвленной   ее   структурой,   органами
управления, их функциями, связями и  отношениями,  региональными  и  прочими
признаками.
   В настоящее время на рынке  собственности  России  обращаются  достаточно
активно только некоторые ее виды:  недвижимость  и  ценные  бумаги,  хотя  в
развитых экономических странах обращается все формы и виды собственности.
   Справочно. Отсутствует  единая  система  законодательства  по  управлению
рынком собственности, включающая Федеральные  законы  Российской  Федерации,
Указы  Президента  Российской  Федерации,   постановления   и   распоряжения
Правительства Российской Федерации, другие нормативные  правовые  документы,
регулирующие  деятельность  субъектов   рынка.   Есть   Гражданский   Кодекс
Российской Федерации, Федеральные законы о приватизации, банкротстве,  и  т.
д., но нет законов о собственности и управлению  ею,  законов  о  земле,  об
оценке, о трасте (доверительном управлении), залоге, ипотеке и др.
   Система управления рынком собственности
   Процессами, протекающими на рынке собственности и его секторах  управляют
системы  управления.  С  точки   зрения   теории   систем   управления   они
характеризуются своими субъектами, с их функциями, связями и отношениями.
   Процессы на  рынке  собственности  можно  моделировать  используя  модели
межрыночных балансов, модели типа "гибель -  размножение",  а  также  модели
Ланчестера, Боулдинга и др.
   Государство  управляет  рынком  собственности   с   помощью   управляющих
воздействий:     экономическими     (налоговая     политика,     финансовая:
инвестиционно-кредитная       политика,       тарифная,        промышленная,
социально-экономическая и  другие  политики)  и  административными  методами
(законодательное, нормативное правовое обеспечение и др.).
   Если система управления замкнута,  рынок  собственности  сбалансирован  и
эффективно управляется государством, то процессы на нем протекают  стабильно
(спрос = предложению). При малых входных сигналах рынок самостоятельно или с
участием  государства  отрабатывает  их  и  также  приходит   в   устойчивое
состояние.
   Если на вход системы управления подается большой сигнал, который вызывает
большое отклонение рынка от устойчивого состояния и  регулятор  (государство
или другой регулирующий  орган)  не  может  привести  систему  в  устойчивое
состояние, то рынок становится неустойчивым.
   Поэтому  главная  задача  государства  как  регулирующего  органа   рынка
собственности с помощью  управляющих  сигналов  эффективно  им  управлять  и
поддерживать его в  устойчивом,  стабильном,  предсказуемом  состоянии.  Это
приведет к росту доходов  всех  субъектов  рынка,  в  том  числе  и  бюджета
Российской Федерации.
   Анализ показывает,  что  структуры  систем  управления  секторами  рынков
государственной  и   федеральной   собственности   на   федеральном   уровне
практически совпадают, при этом некоторые субъекты системы выполняют  разные
функции. Например, субъекты Российской Федерации  управляют  сектором  рынка
государственной собственности - рынком собственности субъекта,  а  на  рынке
федеральной собственности только принимают участие как субъекты рынка.
   В качестве рекомендаций по  повышению  эффективности  системы  управления
федеральной  собственностью  предлагается  процессы  на  рынке   федеральной
собственности  регулировать   Правительству   Российской   Федерации   через
Координационный Межведомственный совет.
   Как  показывает  мировой  опыт,  в  странах   с   переходной   экономикой
регулирующие функции государства на  рынке  собственности  выполняет  единый
орган, которому государство или делегирует эти полномочия или  наделяет  его
этими полномочиями.
   Каждый из  органов  системы  управления  регулирует  свой  сегмент  рынка
собственности или выполняет отдельные функции на нем. Например, ФКЦБ  России
регулирует рынок ценных бумаг, РФФИ  продает  федеральную  собственность,  а
ФСДН и ФО выполняет функцию банкротства несостоятельных субъектов рынка  или
их финансового оздоровления.

1.3.  АНАЛИЗ  ПРОБЛЕМ  УПРАВЛЕНИЯ  ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ
ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ
   Как известно, в настоящее время перед  российским  государством  особенно
остро стоит проблема увеличения доходной части бюджета. На наш взгляд, одним
из  направлений  решения  этой  проблемы  является  повышение  эффективности
управления федеральной собственностью. В первую  очередь  это,  естественно,
имущество, находящееся в  хозяйственном  ведении  государственных  унитарных
предприятий, федеральные пакеты акций акционерных обществ, доли  государства
в различных хозяйствующих обществах и другие  виды  федерального  имущества.
При этом нельзя сбрасывать со счетов и излишки недвижимости,  находящейся  в
оперативном управлении федеральных учреждений. На сегодняшний  день  процесс
управления   федеральной   собственностью   испытывает,   на   наш   взгляд,
существенные проблемы.
   В частности, Министерством государственного имущества (МГИ)  России  была
проведена инвентаризация зданий,  сооружений  и  помещений,  закрепленных  и
используемых  федеральными   органами   государственной   власти   и   иными
организациями,  финансируемыми  из  государственного  бюджета.  К  указанной
работе были привлечены все заинтересованные министерства и ведомства.
   Общее количество объектов, закрепленных и  используемых  государственными
органами  федеральной  власти  и  иными  организациями,  финансируемыми   из
федерального бюджета, составляет 124,3 тыс. объектов, общая площадь  которых
более 142 млн. кв. м. Из них около 111,7 тысяч объектов общей площадью 134,4
млн. кв. м находятся у указанных учреждений на балансе.  Из  8  млн.  кв.  м
площадей,  арендуемых  федеральными  учреждениями  70%  составляют  площади,
являющиеся собственностью субъектов Российской  Федерации,  муниципальной  и
частной собственностью.
   Наибольшее количество объектов федерального недвижимого имущества  (более
3000  объектов  в  регионе),  закрепленного  за   бюджетными   учреждениями,
располагается в следующих регионах: Приморском, Ставропольском,  Хабаровском
краях, Кировской, Курганской, Нижегородской,  Ростовской  областях  и  в  г.
Москве.
   К памятникам истории  и  культуры  относятся  17%  зданий  и  сооружений,
закрепленных за бюджетными учреждениями.
   Менее половины бюджетных  учреждений  не  имеют  документов  технического
учета на закрепленные за ними здания и  сооружения.  Только  38%  учреждений
имеют  необходимую  техническую  документацию  и  своевременно  осуществляют
переоценку закрепленных за  ними  объектов,  а  договор  с  Мингосимуществом
России  и  его  территориальными   агентствами   о   порядке   использования
закрепленного за ними имущества - лишь 30% бюджетных учреждений.
   Основная масса зданий и сооружений (55%) введена в эксплуатацию с 1961 по
1990 годы, а каждое пятое здание было построено до  1917  года  (табл.  1.1,
рис. 1.10).
   Таблица 1.1
   Распределение объектов федерального недвижимого имущества  в  зависимости
от срока ввода в эксплуатацию

   №П/П
   Год ввода в эксплуатацию
   Кол-во объектов
   1
   до 1917
   21 009
   2
   1918-1941
   4 527
   3
   1942-1960
   12 642
   4
   1961-1970
   18 624
   5
   1971-1980
   22 428
   6
   1981-1990
   20 014
   7
   после 1991
   12 456

   Всего
   111 700
   Из общего  количества  объектов  более  30%  практически  не  пригодно  к
эксплуатации  (табл.  1.2,  рис.  1.11).  Наибольшее  количество   объектов,
непригодных для нормального функционирования и использования, расположены  в
Адыгее,  Бурятии,  Дагестане,  Приморском   крае,   Кемеровской,   Липецкой,
Магаданской, Нижегородской и Томской областях.

   Таблица 1.2
   Структура объектов по степени износа
   №П/П
   Процент износа
   Кол-во объектов
   1
   более 100%
   13 745
   2
   80-100%
   21 174
   3
   79-65%
   9 110
   4
   64-50%
   11 598
   5
   49-30%
   19 569
   6
   менее 29
   36 504

   Всего
   111 700


   Проведенная в 1998 году инвентаризация выявила следующее:
   1. В аренду сторонним организациям, которых насчитывается около 10  тысяч
сдано 3385 тыс. кв. м федеральных  площадей,  что  составляет  около  5%  от
общего количества проинвентаризированных площадей.
   2. Превышение норматива площади, закрепляемой  за  одним  сотрудником,  в
административных зданиях и помещениях (табл. 1.3).
   Таблица 1.3
   Превышение фактически занимаемых площадей над нормативным значением
   Регион
   Ведомства
   Фактически занимаемая площадь
   Удмуртская
   ГНИ по Красногорскому р-ну
   38,3 кв. м/чел
   Республика
   ГНИ по г. Глазову
   27,7 кв. м/чел

   Министерство лесного хозяйства УР
   28,4 кв. м/чел

   Центр занятости г. Можги
   27,2 кв. м/чел

   Центр занятости с. Яр
   25,6 кв. м/чел
   Чувашская Республика
   Государственный комитет ЧР по лесному хозяйству
   26,3 кв. м/чел

   Чувашский центр стандартизации, метрологии  и  сертификации  Госстандарта
России
   42,6 кв. м/чел

   Министерство юстиции ЧР
   32,4 кв. м/чел
   Приморский край
   Приморский центр научно-технической информации
   134 кв. м/чел

   Админ.        корпус        Дальневосточного         научно-исслед-ского,
проектно-конструкторского и технол. института по строительству
   95 кв. м/чел

   Пограничная инспекция по карантину растений
   74 кв. м/чел

   Приморский центр геодезии и картографии
   50 кв. м/чел
   Курганская область
   Областной комитет государственной статистики


   ГНИ по Курганской области


   Курганская таможня

   Мурманская
   Мурманское управление лесами
   19,4 кв. м/чел
   область
   Территориальное агентство ФУДН по Мурманской обл.
   39,8 кв. м/чел

   ГНИ по Мурманской обл.
   20,0 кв. м/чел

   ГНИ по г. Апатиты
   23,7 кв. м/чел
   Омская область
   Управление юстиции администрации Омской области
   620 кв. м

   ГНИ по Кировскому р-ну г. Омска
   2343,5 кв. м

   Омская таможня
   654,8 кв. м
   Самарская
   ГНИ по г. Отрадному
   28,1 кв. м/чел
   область
   ГНИ по г. Новокуйбышевску
   34,5 кв. м/чел

   Департамент ФГСЗН по Самарской области
   56,9 кв. м/чел.
   3. Предоставление бюджетными организациями закрепленных за ними  площадей
в аренду сторонним организациям  без  согласования  с  МГИ  России  или  его
территориальными агентствами либо переданных на иных основаниях.
   Можно привести следующие примеры:
   *  Управление  государственной  почтовой  связи  по  Карачаево-Черкесской
Республике  -  свободная  площадь  572,2  кв.  м  сдается  по   договору   о
сотрудничестве "Связь-банку";
   * Алтайский край: УФСНП по  Алтайскому  краю  незаконно  сдает  в  аренду
здание коммерческой структуре;
   * Приморский край: г. Находка  -  Дальневосточное  мореходное  училище  -
незаконно сдано 1889 кв. м;
   *    Ставропольский     край:     научно-исследовательские     учреждения
Минсельхозпрода России (в т. ч. Всероссийский НИИ овцеводства и козоводства)
- незаконная сдача в аренду коммерческим структурам.
   * Псковская  область:  незаконная  сдача  в  аренду  свободных  помещений
таможенными организациями - всего 3843 кв. м.
   По результатам проведенного анализа выявлено 180 арендаторов  федеральных
площадей, указанных в представленных карточках учета и не имеющих  надлежаще
оформленного договора аренды, что составляет 2%  от  их  общего  количества.
Общая площадь по этим договорам составляет 80 тыс.  кв.  м.  При  соблюдении
установленного порядка заключения договоров общая сумма доходов  составит  4
млн. рублей.
   Кроме того, в  процессе  инвентаризации  рабочие  группы  территориальных
комитетов по управлению имуществом выявляли факты незаконной сдачи в  аренду
федерального  недвижимого  имущества.  Так,  например,  в  Приморском   крае
выявлены 200 таких арендаторов, которым  предложено  либо  выселиться,  либо
надлежаще оформить свои права на арендуемые помещения.
   4. Наличие дополнительно арендуемых площадей у организаций, финансируемых
из федерального бюджета и одновременно сдающих закрепленные за ними  площади
сторонним организациям. Выявлено 38 таких учреждений.
   5. Наличие свободных,  неиспользуемых  площадей.  Причинами,  по  которым
площади не используются их владельцами, являются следующие:
   * невозможность эксплуатации объектов, требующих проведения  капитального
ремонта, и отсутствие средств на его проведение;
   * удаленность от населенных пунктов;
   * изменение экономического положения в регионе и др.
   В качестве примера можно привести наличие свободных зданий и помещений  в
следующих субъектах Российской Федерации:
   * Республика Бурятия: Государственный комитет по статистике (г. Улан-Удэ,
ул. Толстого, д.3) - общая площадь 5763,4 кв.  м,  свободная  -  960  кв.  м
(помещение бывшей столовой);
   *   Карачаево-Черкесская    Республика:    Управление    государственного
казначейства по КЧР - 800 кв. м; Совхоз-техникум "Кавказский" - 1139  кв.  м
(помещение столовой), 2287 кв. м (общежитие (2);
   *   Приморский    край:    Административный    корпус    Дальневосточного
научно-исследовательского,  проектно-конструкторского   и   технологического
института по строительству (г. Владивосток, ул. Бородинская, 14) - 5800  кв.
м - в связи с неудовлетворительным техническим состоянием; Приморский  центр
научно-технической информации (г. Владивосток, Светланская, 115) - 2309  кв.
м;
   * Брянская  область:  Образовательные  учреждения  -  всего  4095  кв.  м
свободных площадей.
   Кроме того, проводимая МГИ России инвентаризация федеральных учреждений и
предприятий  показала,  что  в  результате  многочисленных  реорганизаций  и
ликвидаций некоторых  министерств  и  ведомств,  многие  вышестоящие  органы
государственной исполнительной власти потеряли контроль  над  предприятиями,
уставы которых  не  приведены  в  соответствие  с  Гражданским  кодексом,  а
имущество этих предприятий стало  полностью  подвластно  администрации  этих
предприятий без участия вышестоящих органов.
   Министерства и ведомства в настоящее  время  зачастую  не  имеют  перечня
подведомственных им предприятий, не ведут учет  приватизируемого  имущества.
Финансово-хозяйственная   деятельность   подведомственных   предприятий   не
анализируется в полной мере  отраслевыми  министерствами  и  ведомствами,  а
значит не контролируется, как, впрочем, и контракты с руководителями.
   В   результате   чего   подведомственные    предприятия    самостоятельно
распоряжаются  федеральным  имуществом,   зачастую   в   ущерб   федеральным
интересам.
   Так, например, в результате проверок только по г. Москве  было  выявлено,
что:
   * на площадях Государственного  унитарного  полиграфического  предприятия
"Детская книга" Комитета РФ по печати кроме его подразделений,  в  нарушение
установленного порядка,  без  согласования  с  Госкомимуществом  России,  на
основании различного рода  договоров  размещены  19  сторонних  организаций,
которые занимают более  10%  всех  площадей.  При  этом  федеральный  бюджет
недополучил за период 1996-97 гг. около 800 тыс. рублей;
   * ГП "Центрнаучфильм" Госкомитета России по  кинематографии  -  свободные
площади  составляют  более  60%  всех  площадей,  остальные  используются  с
загрузкой менее 10%. В результате занижения нормативов при расчетах арендной
платы федеральный бюджет недополучил более 1 млн. руб. С учетом того, что до
настоящего времени дополнительные соглашения со сторонними организациями  не
заключены, сумма недоплаты в бюджет может составить около 2 млн. руб.;
   * ГУП "Даниловская мануфактура" Минэкономики России - незаконно сдаваемая
площадь - около 50% всех  закрепленных  за  ней  площадей,  задолженность  в
федеральный бюджет по арендной плате -  около  10  млн.  руб.,  неэффективно
используемая площадь - около 15% всех площадей.
   Без федерального контроля остаются предприятия, учрежденные  федеральными
предприятиями  на  основе  Закона  СССР   "О   государственном   предприятии
(объединении)".  После  приватизации  предприятий-учредителей   они   теряют
контроль над ими же созданными предприятиями, а  у  министерств  и  ведомств
зачастую   отсутствует   информация   о   таких   хозяйствующих   субъектах.
Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых  коллективов,
а в случае ее отсутствия - предприятия,  являющиеся  федеральными  по  форме
собственности, по сути  становились  бесхозными,  а  фактически  -  вотчиной
недобросовестных руководителей.
   Так,  например,   Специализированное   строительное   объединение   (ССО)
"Интернефтегазстрой"   Минтопэнерго   России   и   совхоз   "Звенигородский"
Московской  области  Минсельхозпрода  России  учредили  и   зарегистрировали
предприятие   "Агроинтер".   Предприятия-учредители   приватизировались,   а
учрежденное предприятие вышло из под их контроля и не  попало  под  контроль
государства.  С  1989  г.  по   настоящее   время   устав   предприятия   не
пересматривался.
   Помимо вышесказанного, в период с января по апрель 1998 года  МГИ  России
была  проведена  инвентаризация   объектов   незавершенного   строительства,
относящихся  к  федеральной  собственности   (табл.   1.4).   В   результате
проделанной работы были собраны сведения от министерств и ведомств.
   Согласно  полученной  информации,  суммарная   общая   площадь   объектов
незавершенного строительства составляет  примерно  450  тыс.  кв.  м.  Общие
фактические затраты бюджетных средств составили около 2 млн. руб. (цены 1998
г.) и 59 млрд. руб. (цены 1991 г.) без  учета  НДС.  В  настоящее  время  на
основании полученных данных проводится работа с балансодержателями указанных
объектов на предмет их дальнейшего использования.
   В процессе этой работы прорабатываются два направления:
   1. В случае необходимости  и  целесообразности  завершения  строительства
объекта,  выясняются  возможные  источники  финансирования  (бюджетные   или
внебюджетные).   У   балансодержателя   объекта   запрашиваются   документы,
подтверждающие его  работу  в  этом  направлении  (инвестиционные  договора,
программы).
   Таблица 1.4
   Структура площадей объектов незавершенного строительства по ведомствам
   №№
   Ведомство
   Количество объектов, шт.
   Общая площадь объектов, тыс. кв. м
   1.
   Минздрав России
   10
   около 98,0
   2.
   Минэкономики России
   11
   127,2
   3.
   Минобороны России
   6
   30,0
   4.
   Миннауки России
   2
   более 50,0
   5.
   МПС России
   4
   63,84,0
   6.
   УД Президента России
   3

   7.
   МЧС России
   1

   8.
   Роспатент
   2
   более 20,0
   9.
   Госкомпечать России
   4
   около 80,0
   10.
   Госстандарт России
   3
   4,0
   11.
   МВД России
   1

   12.
   Госкомспорт России
   1
   3,5
   13.
   Роскартография
   1
   4,0
   14.
   ФАПСИ
   1
   10,0
   15.
   Госкомсязи России
   1
   10,72
   16.
   Госатомнадзор России
   1
   10,0
   17.
   Государственная служба речного флота России
   1
   2,0
   18.
   Госстрой России
   1
   10,0
   19.
   РАМН
   7
   более 100,0
   20.
   РАН
   13
   515,0
   В настоящее время практически завершена совместная работа с  Минэкономики
России  по  согласованию  Перечня  объектов  незавершенного   строительства,
финансирование которых будет осуществляться  в  1999  году  из  федерального
бюджета.
   Кроме того, в процессе работы по г.  Москве  было  выявлено  9  объектов,
балансодержатели которых представили документы, подтверждающие  наличие  как
бюджетных,  так  и  внебюджетных  источников  финансирования.  Общий   объем
необходимого финансирования указанных  объектов  составляет  на  сегодняшний
день около 700 млн. руб.
   2.  В  случае  отсутствия  необходимости  и  целесообразности  завершения
строительства объекта, балансодержателю  предлагается  выставить  объект  на
торги с целью продажи.
   Часть балансодержателей г. Москвы  уже  согласилась  с  целесообразностью
продажи  своих  объектов  и  с  ними  проводится  работа  по   предпродажной
подготовке объектов недвижимости. В  случае  продажи  указанных  объектов  в
бюджет по оценке экспертов поступит около 30 млн. руб.
   Кроме того, в настоящее время МГИ России ведется предпродажная подготовка
8  незавершенных  строительством  объектов  различной  степени   готовности,
находящихся в различных регионах Российской  Федерации.  По  предварительным
оценкам общая стоимость указанных объектов составит около 20 млн. руб.
   В этой работе необходима помощь  министерств  и  ведомств  в  составлении
перечней  незавершенных  строительством  объектов,   подлежащих   дальнейшей
реализации.
   В этой связи возникает вопрос об арендных отношениях. В  настоящее  время
ситуация может быть охарактеризована следующими фактами:
   * тремя подведомственными Госкомстату России  учреждениями  предоставлено
59-ти незаконным арендаторам около 9 тыс.  кв.  м  федеральных  площадей,  в
итоге потери федерального бюджета за 1997-1998 года составили около  2  млн.
руб.;
   * до 10 тыс. кв.  м  федеральных  площадей  незаконно  или  нерационально
используются  аппаратом  управления  Минатомэнерго.  Несмотря   на   наличие
согласованных с МГИ РФ договоров, все платежи за использование  федерального
недвижимого имущества сторонними организациями поступают  не  в  федеральный
бюджет, а на счет Минатомэнерго. Ущерб за 1996-1998 гг. составляет свыше 6,5
млн. руб.;
   * Российская медицинская академия последипломного образования -  сдано  в
аренду сторонним организациям  без  согласования  с  МГИ  России  около  60%
площадей, остальные площади используются с загрузкой  40-50%  или  свободны.
Материальный ущерб за 1994-1998 гг. - около 12,5 млн. руб.
   Анализ структуры доходов от сдачи федерального  недвижимого  имущества  в
аренду по результатам инвентаризации за 1997-1998 гг. показывает следующее.
   В 1997 году проинвентаризированными  учреждениями  в  федеральный  бюджет
было перечислено лишь 40% средств от  общей  суммы  доходов,  полученных  от
сдачи указанными учреждениями в аренду закрепленных за ними площадей.
   В целом, общая сумма доходов составила около 0,5 млрд. рублей.  При  этом
примерно 45% этих доходов остается в распоряжении федеральных учреждений,  в
т. ч. из общей суммы остающихся доходов около 30%  остается  в  распоряжении
образовательных учреждений, которым в 1997  году  было  предоставлено  такое
право в соответствии с федеральными законами "Об образовании" и "О высшем  и
послевузовском профессиональном образовании".  Из  общей  суммы  доходов  от
сдачи  в  аренду  федерального  недвижимого  имущества,   закрепленного   за
бюджетными учреждениями, 15%  средств  направляется  на  капитальный  ремонт
зданий и помещений.
   В соответствии со ст. 105 Федерального закона "О Государственном  бюджете
на 1998 год" был отменен ряд льгот по перечислению  средств,  полученных  от
сдачи  в  аренду  федерального  недвижимого  имущества.  Таким  образом,   в
федеральный бюджет может быть дополнительно направлено около 300 млн.  руб.,
ранее  остававшихся  согласно  принятым  нормативным  актам  в  распоряжении
отдельных категорий учреждений.
   Так, например,  в  результате  проведения  инвентаризации  по  г.  Москве
установлено, что высшие учебные заведения,  подведомственные  Минобразованию
России, сдают в аренду без согласования с МГИ  России  до  15-20%  площадей,
закрепленных за ними зданий. Вопреки Федеральному закону "О  государственном
бюджете на 1998  год",  предусматривающему  перечисление  арендной  платы  в
бюджет, до сих пор арендная плата поступает на счета ВУЗов. Только  по  вине
четырех ВУЗов федеральный бюджет за последние три месяца  недополучил  около
15 млн. руб.
   В соответствии с п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от
05.01.98 №3 "О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной
собственности  административных  зданий,  строений  и   нежилых   помещений"
договоры на передачу в аренду или безвозмездное  пользование  находящихся  в
федеральной собственности  объектов  недвижимого  имущества,  заключаемые  в
соответствии с  законодательством  Российской  Федерации  организациями,  за
которыми эти объекты закреплены в установленном порядке,  подлежат  учету  в
МГИ России. Однако это постановление Правительства Российской  Федерации  не
всегда выполняется.
   Необходимо обратить внимание на то, что в то время,  когда  Правительство
Российской Федерации и все  органы  исполнительной  власти  принимают  меры,
необходимые для выполнения заданий  по  поступлению  доходов  в  федеральный
бюджет, некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений
в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике",
в соответствии с которыми федеральные научные организации,  а  также  РАН  и
другие отраслевые академии наук наделяются несвойственными им  функциями  по
управлению имуществом, что может привести к значительному снижению  доходной
части бюджета.
   Особое  внимание  необходимо   уделить   вопросам   управления   акциями,
закрепленными в федеральной собственности. В настоящее время в собственности
Российской Федерации находится свыше 4800 пакетов акций акционерных  обществ
и иных  предприятий  со  смешанными  формами  собственности,  представляющие
базовые отрасли народного хозяйства, в том числе  в  топливно-энергетическом
комплексе -  700  пакетов,  на  транспорте  -  1300,  в  военно-промышленном
комплексе - 370.
   По  величине  доли  в  уставном  капитале  акционерных   обществ   акции,
находящиеся в федеральной собственности, распределяются следующим образом:

   Доля в акционерном капитале
   Количество предприятий
   более 50 %
   831
   от 25% до 50 %
   2004
   до 25 %
   1400
   специальное право - "золотая акция"
   631
   Таким образом, можно констатировать, что государство осуществляет  полный
контроль не более, чем в 25% акционерных  обществ  с  федеральной  долей.  В
остальных обществах государство действует как простой акционер.
   Государство управляет принадлежащими ему  акциями  через  институт  своих
представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них  -
92  %  являются  работниками  отраслевых  министерств  и  ведомств,   8%   -
работниками  МГИ  России,  ГКАП  России,  Министерства  финансов  Российской
Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт
представителей  государства  на  100  %  состоит  из  федеральных   служащих
различных должностных рангов: от министров до главных специалистов.
   Проведенный   анализ   функционирования   этого    института    позволяет
констатировать,  что  работа  представителей  государства  имеет   следующие
основные недостатки:
   * нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах,
что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения,
обеспечивающие защиту интересов государства;
   * число  представителей  государства  в  органах  управления  акционерных
обществ не соответствует размеру находящегося  в  собственности  государства
пакета  акций.  Ряд  министерств,  при   наличии   контрольного   пакета   в
собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1-2
представителю;
   * многие  представители  государства  в  органах  управления  акционерных
обществ практически не используют свои полномочия по смещению  руководителей
АО, допускающих длительные  задержки  зарплаты.  Эти  полномочия  определены
постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. №214.
В соответствии с этим постановлением в случае возникновения задолженности по
платежам в бюджет и заработной плате представитель государства имеет право:
   * ставить вопрос  о  созыве  совета  директоров,  прекращении  полномочий
исполнительного органа АО;
   * включать в повестку дня  собраний  органов  управления  АО  вопросов  о
состоянии задолженности и мерах по ее погашению;
   * нерегулярная отчетность  представителей  государства  об  их  работе  в
акционерных обществах. Как правило, отчеты носят чисто формальный  характер,
нет  особого  мнения  по  различным  аспектам  деятельности   представителей
государства даже в  тех  предприятиях,  которые  имеют  неудовлетворительную
структуру баланса;
   * слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно
в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит  к
неквалифицированным   действиям   представителей   государства   в   органах
управления акционерных обществ;
   * нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся
порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело
в результате  к  уменьшению  доли  государства  в  уставных  капиталах  ряда
акционерных обществ.
   Закрепляя акции в  федеральной  собственности,  Правительство  Российской
Федерации преследует прежде всего стратегические цели,  которые  могут  даже
вступать в противоречие с коммерческими  интересами  акционерного  общества.
Поэтому получение дивидендов по закрепленным  акциям  не  является  основной
целью  управления  ими.  Тем  не  менее,  государство  обязано  осуществлять
эффективную дивидендную политику.
   Дивиденды по федеральным пакетам акций (в ценах 1998 года) составили:
   * в 1995 г. - 115 млн. руб.;
   * в 1996 г. - 118 млн. руб.;
   * в 1997 г. - 271 млн. руб.;
   * за I полугодие 1998 г. - 343 млн. руб.
   Налицо тенденция к росту дивидендов,  начисляемых  на  федеральный  пакет
акций. Это связано со следующими факторами:
   *  усилением  контроля  со  стороны  государства  (ГНС,  МГИ,  РФФИ)   за
использованием дивидендов по федеральным пакетам акций;
   *  снижением  инфляции  и  появлением  у  акционерных  обществ  оборотных
средств. Снизилась потребность в постоянной подпитке деньгами, что позволило
направить часть средств на дивиденды;
   * стремлением акционерных обществ повысить привлекательность своих  акций
для внешних инвесторов. Стабильная  выплата  дивидендов  является  одним  из
основных показателей стабильности положения самого акционерного общества.
   В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации  планом
поступления в  федеральный  бюджет  доходов  от  использования  федерального
имущества на  1998-2000  годы,  в  1998  году  дивиденды  по  находящимся  в
федеральной собственности акциям должны составить 1,35 млрд. руб. Выполнение
указанного  задания  возможно  только  в   случае   проведения   эффективной
дивидендной политики со стороны  представителей  государства  в  акционерных
обществах, акции которых находятся в федеральной собственности.
   В настоящее время можно констатировать, что государство  владеет  большим
числом "малых" пакетов  акций  (по  0,15  процентов  в  уставном  капитале),
продать которые по реальной цене невозможно  из-за  отсутствия  котировок  и
ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со
стороны владельцев контрольных пакетов  не  приходится.  Поэтому  необходимо
передать такие пакеты трудовым коллективам  бесплатно  или  в  доверительное
управление для более эффективного использования.
   За  1998  год  Мингосимуществом  России  совместно  с  другими   органами
исполнительной  власти  проделана  большая   работа   по   совершенствованию
управления федеральной собственностью:
   1. Решена задача оптимизации количества  пакетов  акций,  закрепленных  в
федеральной собственности.  Важным  шагом  к  созданию  эффективной  системы
управления федеральным имуществом стало принятие постановления Правительства
Российской Федерации "О перечне акционерных обществ, производящих  продукцию
(товары,  услуги),   имеющую   стратегическое   значение   для   обеспечения
национальной   безопасности   государства,   закрепленные   в    федеральной
собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" от 17  июля  1998
г. №784. В перечень включено 697 акционерных обществ.
   Пакеты акций акционерных обществ, не  имеющих  стратегического  значения,
необходимо  продавать,  используя  их  реальную   оценку   и   предпродажную
подготовку для достижения максимального бюджетного  эффекта  или  передавать
трудовым коллективам.
   2.  Усовершенствована  нормативная  база   управления   закрепленными   в
федеральной собственности акциями. Мингосимуществом  России  был  разработан
проект Указа Президента Российской Федерации "О совершенствовании управления
закрепленными  в  федеральной  собственности  акциями  акционерных  обществ,
созданных  в  процессе  приватизации".  Данным  проектом   предусматривалось
определить принципы формирования перечня акционерных  обществ,  созданных  в
процессе приватизации и производящих  продукцию  (товары,  услуги),  имеющую
стратегическое   значение   для   обеспечения   национальной    безопасности
государства, акции которых закреплены в федеральной собственности,  а  также
установить источник финансирования деятельности представителей государства в
органах управления открытых акционерных обществ.
   Однако   дальнейшая   работа   над    проектом    указа    представляется
нецелесообразной в связи с тем,  что  указанные  вопросы  решены  с  выходом
подготовленных  в   Мингосимуществе   России   постановлений   Правительства
Российской Федерации  от  17.07.98  №784  "О  перечне  акционерных  обществ,
производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для
обеспечения   национальной   безопасности   государства,   закрепленные    в
федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" и  от
30.06.98 г. №685 "О мерах по обеспечению поступления  в  федеральный  бюджет
доходов от использования федерального имущества".
   Во  исполнение  Федерального  закона  "О  приватизации   государственного
имущества и об основах приватизации муниципального  имущества  в  Российской
Федерации"  Мингосимуществом  России  в  начале   1998   года   подготовлен,
согласован с заинтересованными  министерствами  и  ведомствами  и  внесен  в
установленном  порядке   в   Правительство   Российской   Федерации   проект
постановления   "О   порядке   осуществления   деятельности   представителей
Российской Федерации в органах  управления  открытых  акционерных  обществ".
Данный  проект  позволяет   построить   согласованно   работающий   институт
представителей государства.
   3. Издано постановление Правительства Российской Федерации  "О  мерах  по
обеспечению  поступления  в  федеральный  бюджет  доходов  от  использования
государственного имущества" от 30 июня 1998 г. №685. Этим  постановлением  в
качестве источника финансирования института представителей государства,  как
и предлагалось Мингосимуществом России, определены дивиденды по федеральному
пакету акций (в размере не более 10% от всей  суммы).  Порядок  расходования
этих средств еще предстоит выработать совместно с Минфином России.
   4. Расширено применение механизма доверительного управления закрепленными
в федеральной собственности  акциями.  Принято  постановление  Правительства
Российской Федерации от 17.04.98 №396 "О частичном  изменении  постановления
Правительства Российской Федерации  от  07.08.98  №989",  которое  позволило
начать работу комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров
доверительного управления закрепленными в федеральной собственности  акциями
акционерных обществ, созданных  в  процессе  приватизации.  В  Правительство
Российской   Федерации   в   установленном   порядке   представлен    проект
постановления Правительства Российской Федерации и проект  указа  Президента
Российской Федерации о передаче в  доверительное  управление  находящихся  в
федеральной собственности акций девяти акционерных обществ.
   5. Отменены льготы  по  перечислению  дивидендов  в  федеральный  бюджет.
Президентом Российской Федерации 16 апреля 1998 г.  подписан  Указ  №396  "О
признании  утратившими  силу   Указов   Президента   Российской   Федерации,
касающихся льгот  на  использование  дивидендов  по  акциям,  находящимся  в
государственной собственности".
   Данный Указ позволяет существенно  повысить  доходную  базу  федерального
бюджета. Ведь именно основные плательщики дивидендов по федеральным  пакетам
акций пользовались этими льготами: все нефтяные компании, РАО "ЕЭС  России",
ОАО "Транснефть" и "Транснефтепродукт". Указ полностью соответствует  статье
105 Федерального закона "О государственном бюджете на 1998 год" об отмене  в
1998 году льготного порядка распределения дивидендов по акциям,  находящимся
в федеральной собственности. В 1997 году только от этих  плательщиков  можно
было получить не менее 500 млрд. руб.
   Кроме  того,  Мингосимуществом  России  подготовлены  и  в  установленном
порядке   представлены   в   Правительство   Российской   Федерации   проект
федерального закона "О внесении в федеральные  законы  изменений  по  отмене
льготного порядка распределения  доходов  от  сдачи  в  аренду  федерального
имущества" и проект  постановления  Правительства  Российской  Федерации  "О
внесении  изменений  и  признании  утратившими  силу  решений  Правительства
Российской  Федерации,  касающихся  льгот  на  использование  дивидендов  по
акциям, находящимся в государственной собственности".
   6.   В   целях   реализации   Федерального   закона    "О    приватизации
государственного  имущества  и  об   основах   приватизации   муниципального
имущества в Российской Федерации"  и  совершенствования  учета  федерального
имущества  издано  постановление  Правительства  Российской  Федерации   "Об
организации   учета   государственного   имущества   и    ведения    реестра
государственного имущества" от 3 июня 1998 г. №696.
   Постановление регулирует порядок учета  и  ведения  реестра  федерального
имущества, определяет принципы построения реестра, объекты учета и данные  о
них, порядок предоставления информации для внесения в реестр. В рамках этого
постановления формируется  правовое  поле  для  обобщения  и  систематизации
информации о федеральном имуществе  для  его  последующей  оценки  и  выбора
методов управления.

   ГЛАВА   2.   АНАЛИЗ   ЗАРУБЕЖНОГО   ОПЫТА   УПРАВЛЕНИЯ    ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТЬЮ

2.1. АНАЛИЗ ОПЫТА ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СОБСТВЕННОСТИ ЗА РУБЕЖОМ
   Как свидетельствует опыт стран с развитой  рыночной  экономикой,  основой
участия  государства  в  экономике  являются  экономические,   в   частности
фискальные,  меры.   При   этом   государства   стремятся   уменьшить   свое
непосредственное участие в производственном процессе (например, Германия). В
этой связи одним из основных способов управления федеральной  собственностью
становится приватизация  предприятий.  Рассмотрим  опыт  различных  стран  в
проведении приватизации.
   Великобритания
   Приватизация в Великобритании началась в 1979 году и продолжается до  сих
пор. Большую часть общей суммы в  97  миллиардов  долларов,  поступившей  от
приватизации в период с  1979  по  1995  гг.,  правительство  Великобритании
получило от приватизации 48 крупнейших компаний, таких как  Бритиш  Телеком,
Бритиш Гэз,  Бритиш  Эйруэйз  и  Бритиш  Петролеум.  Среди  других  основных
достижений британской программы приватизации можно назвать:
   1)   значительно   возросшую   эффективность   и   прибыльность    бывших
государственных предприятий;
   2) значительный рост числа акционеров (от 4% взрослого населения  в  1979
г. до более 25% в середине 90-х годов);
   3) значительное сокращение государственных субсидий ГП.
   Хотя бюджетный дефицит в стране  по-прежнему  большой,  в  1995  году  он
составлял 6% от ВВП, общее влияние приватизации на состояние государственных
финансов Великобритании было положительным. По  данным  "Евромани"  (февраль
1996 г.), в 1981 году затраты на ГП обходились британским налогоплательщикам
в 50 млн. фунтов стерлингов в неделю, выплачиваемых в форме субсидий; те  же
самые компании сейчас вносят в  казну  страны  55  млн.  в  неделю  в  форме
налогов. Такой поворот событий не был бы возможен без приватизации.
   Основными чертами  британской  приватизации  являются  ее  постепенность,
акцент на получении прибыли, тщательная подготовка  законных  и  нормативных
рамок для каждого отдельного случая продажи.
   Великобритания стимулировала широкое владение акциями посредством особого
внимания к их розничному распределению, установления скидок на  предлагаемую
цену, доступности  акций  через  посредничество  банков  и  широкомасштабных
рекламных  кампаний  в  средствах  массовой  информации,  а  также  создания
различных программ стимулирования покупки акций сотрудниками  предприятий  и
структур, предлагающих акции.
   Еще одной  характерной  чертой  была  эффективная  система  регулирования
деятельности естественных монополий в послеприватизационный период,  включая
лицензирование  и  контроль  за  ценами,  создание   режима   потолка   цен,
ограничивающего возможности приватизированных  монополий  в  повышении  цен.
Регулирование с помощью установления потолка цен срабатывает гораздо  лучше,
чем традиционное регулирование на основе уровня возврата инвестиций, которое
не способствует эффективности.
   В Приложении 1 приведены примеры  успешной  приватизации  государственной
компании "Бритиш Телеком" и предприятия коммунальных услуг "Бритиш Гэз".
   Франция
   Французская программа приватизации, начатая в  1986  году  правительством
Ширака,  была  приостановлена  в  1988  году  и  возобновлена  в  1993  году
правительствами Балладура и Жюппе частично  из-за  озабоченности  по  поводу
бюджета. Франции предстоит сократить свой бюджетный дефицит с 5,3% до 3%  от
ВВП к 1998 г. с тем, чтобы удовлетворять критериям  Маастрихта  в  отношении
членства в Европейском валютном союзе.
   В ходе приватизации до сегодняшнего дня было получено примерно  43  млрд.
долларов, в ближайшие два-три  года  предстоит  продать  25  государственных
групп,  при  этом  ожидается   получить   доход   в   11   млрд.   долларов.
Приватизационная кампания  способствовала  увеличению  числа  акционеров  во
Франции в 1994 году с 4,5 млн. до 5,7 млн., то есть на 27%.
   Отличительной   чертой   французской   программы   является    сохранение
правительством значительного контроля за приватизированными  компаниями.  Во
Франции впервые были опробованы методы, которые позднее были использованы  в
других странах, в частности, во франкоговорящих странах Африки. Они включают
методы:
   1)    автоматическое    распределение    акций     между     сотрудниками
приватизированных компаний;
   2) частное размещение крупных блоков акций у  "стабильного  ядра"  (noyau
dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти акции в
спекулятивных  целях,  способствуя  таким  образом  их   будущему   твердому
положению на фондовом рынке.
   Французское правительство часто использовало "золотую акцию". Однако  это
использование предотвратило выгодную операцию по слиянию  Рено  с  Вольво  в
1994  году,  когда  акционеры  Вольво  отказались   одобрить   эту   сделку,
предоставляющую неограниченные полномочия  французским  властям  (Приложение
2).
   Недавние проблемы с предложением  акций  в  широкую  продажу  во  Франции
связаны с тем, что  у  инвесторов  сложилось  впечатление,  что  французское
правительство  и  после  приватизации  будет  продолжать   свое   постоянное
вмешательство. Это одна из  причин,  по  которой  от  продажи  акций  вместо
планируемых 11 млрд. долларов удалось получить только 4 млрд. долларов.  Еще
одной проблемой общего характера является относительная слабость внутреннего
рынка капитала в стране.
   Италия
   Приватизация в Италии была начата в 1992 г. правительством Амато с  целью
продажи   нескольких    государственных    банков,    страховых    компаний,
производственных предприятий и крупных  компаний  коммунальных  услуг.  Сюда
вошли  три  крупнейшие  государственные  организации:  IRI   (Индустриальное
реконструкционное   агентство),   ENI   (энергетическая   группа)   и   ENEL
(электрическая  компания).  Хотя  и   предыдущие   правительства   продавали
некоторые предприятия, в Италии еще не было  приватизации  в  таких  широких
масштабах.
   Общий закон о приватизации был принят в 1992 г., согласно которому все ГП
превращались в совместные предприятия,  целиком  принадлежащие  итальянскому
министерству финансов и для их продажи не требовалось дальнейшего  одобрения
парламента. До 1996 г. правительство получило около 17 млрд. долларов в виде
поступлений от продаж, и итальянские власти  предполагают  получить  еще  64
млрд. долларов в ближайшие пять лет после того, как  будут  проданы  крупные
компании, такие как ENI и STET (телекоммуникационная холдинговая  компания).
Правительство также надеется получить еще 12,9  млрд.  долларов  от  продажи
своих банковских авуаров и принадлежащей ему недвижимости.
   Основной целью приватизации является погашение государственного  долга  и
сокращение бюджетного дефицита с 7,4% от ВВП в настоящее время до 3%,  чтобы
удовлетворить требования Европейского валютного союза.
   Правительство  надеется  расширить  число  держателей   акций,   всячески
стимулируя мелких акционеров, чтобы создать в стране более крупный рынок для
будущих выпусков акций.
   Эти стимулы включают в себя  добавочные  дивиденды,  сопоставимые  акции,
скидки и сокращение налогов на дивиденды. Учитывая исторически  недоразвитые
рынки капитала в Италии, это является одной из первоочередных  задач  данной
программы приватизации ГП.
   В июне 1994 г. был принят закон, позволяющий правительству держать у себя
"золотую  акцию"  в  стратегически  важных  предприятиях,  в   частности   в
естественных монополиях и предприятиях коммунальных услуг, таких как STET  и
ENEL.
   Канада
   Реализация  программы  приватизации  в  Канаде  началась  в  1985  г.   и
продолжается  до  сегодняшнего  дня.  Программа   полностью   придерживается
принципов  индивидуального  подхода  к   приватизации   каждого   отдельного
предприятия, пользуясь предложением акций на фондовом рынке  для  населения,
продажей посредством тендера и продажей посредством переговоров. К 1997 году
было приватизировано 26 государственных предприятий, включая государственную
авиалинию, государственную железнодорожную и объединенную нефтяную компанию,
а также  компанию  по  обогащению  урана,  телекоммуникационные  компании  и
компании,  производящие  самолеты  и  оружие.  Поступления  от  приватизации
составили 7,6 млрд. долларов, из которых  приблизительно  6  млрд.  получило
Правительство.
   Финансовое положение Канады стало особенно трудным в начале 90-х годов, в
1993 г. дефицит государственного бюджета превысил  5  процентов  от  ВВП,  а
национальный долг (включая долг канадских провинций) составил почти 100%  от
ВВП. В 1995 г. нынешнему  правительству  Канады  удалось  сократить  уровень
дефицита до 4% от ВВП. Доходы  от  приватизации,  составившие  примерно  2,8
млрд. долларов в 1995 г., позволили правительству сократить займы.
   Программа  приватизации  в  Канаде  расширила  рынки  капитала   и   явно
способствовала росту эффективности бывших государственных предприятий.
   Испания
   В Испании программа приватизации существует с 1982 года и проводится то с
большей, то с  меньшей  интенсивностью.  Преобладающей  формой  приватизации
является предложение акций в широкую продажу через Испанскую фондовую  биржу
и на международных рынках капитала.
   С 1985  года  правительство  получило  более  8  млрд.  долларов  в  виде
поступлений от  приватизации  и  надеется  получить  в  два  раза  больше  в
ближайшие годы. Бюджетный дефицит,  составляющий  5,9%  от  ВВП,  и  высокий
уровень государственного долга стали основными факторами, влияющими на темпы
и объемы испанской программы  приватизации  (к  1998  году  необходимо  было
сократить дефицит в два  раза  для  того,  чтобы  удовлетворять  требованиям
Европейского Валютного Союза).
   Правительство  заявило,  что  оно  ускорит  темпы  приватизации,  но  его
сдерживает относительная незрелость  местных  рынков  капитала  и  небольшое
число держателей акций среди широких слоев населения. В конце июня  1996  г.
кабинет одобрил программу массовой распродажи ГП для  того,  чтобы  погасить
национальный долг Испании, он же стал инициатором  проведения  всеобъемлющей
реструктуризации убыточных предприятий.
   Из предприятий, ожидающих приватизации, можно назвать такие, как нефтяной
гигант Репсойл, банковская группа  Аргентария,  телекоммуникационная  группа
Телефоника де Еспанья, компания Табакалера, на  52  процента  находящаяся  в
государственной собственности, компания по снабжению электроэнергией Эмпреса
Насьональ де Электрисидад, авиалиния Иберия и другие.
   Стратегия правительства заключается в том, чтобы приватизировать  крупные
государственные активы через  выпуск  акций,  а  более  мелкие  предприятия,
нуждающиеся в реструктуризации  и  специальной  технологии,  методом  прямых
частных продаж.
   Новая Зеландия
   В ходе  приватизации  в  Новой  Зеландии  уже  приватизировано  более  30
государственных предприятий. Начиная с 1988  года  общая  сумма  доходов  от
приватизации составила 9 млрд. долларов.  Основным  методом  передачи  права
собственности были прямые точечные продажи, тогда как  предложение  акций  в
широкую продажу использовалось довольно редко. Широкое владение  акциями  не
было основной целью  программы  приватизации,  являющейся  частью  программы
коренной перестройки новозеландской экономики за последние 15 лет.
   Благодаря мерам, принятым правительством Новой Зеландии,  поступления  от
приватизации составили почти 14% от годового  ВВП.  Власти  страны  обращают
особое    внимание    на    регулирование    деятельности    монополий     в
постприватизационный период (Приложение 3).
   Была введена золотая  правительственная  акция  ("акция  Киви"),  которая
устанавливает директивы по перебалансировке  тарифов  и  общих  положений  о
предоставлении услуг. Например, приватизированный  гигант  Телеком  согласно
договоренности в рамках  "акции  Киви"  не  может  увеличивать  свои  тарифы
быстрее, чем идет рост инфляции цен на товары народного потребления.
   Аргентина
   С момента начала программы приватизации в 1989 г. правительство Аргентины
получило около 20 млрд. долларов, сократив тем самым свой внешний долг более
чем на 11 млрд. долларов путем операций типа "своп", т. е. обмена  облигаций
на акции, получив при этом 8  млрд.  долларов  от  продаж.  Оно  передало  в
частный  сектор  большинство  предприятий   по   производству   и   передаче
электроэнергии, все предприятия, занимающиеся распределением электроэнергии,
все  газопроводные  и  транспортные  компании,   большинство   своих   акций
нефтегазового сектора и всю национальную нефтяную компанию YPF. В 1994 г.  в
Аргентине была введена система частных пенсионных фондов, в  целях  широкого
развития внутреннего рынка капитала. Акции YPF и Телеком  стали  "любимцами"
брокеров  на  международных  рынках  капитала.  От   их   продажи   получено
соответственно 17 и 50 процентов всего дохода, полученного от приватизации.
   Однако  существуют  еще  проблемы  с  качеством  услуг  приватизированных
предприятий.  В  некоторых  случаях  уровень  инвестиций  и  качество  услуг
находятся  гораздо  ниже,  чем  это  было  предусмотрено   в   контракте   о
приватизации, результатом чего явилось применение санкций против  нескольких
приватизированных    компаний.    От    повышения     цен,     практикуемого
приватизированными монополиями и  олигополиями,  страдают  потребители.  Это
происходит потому, что государство недостаточно регулирует их  деятельность.
Например, в случае с Телеком нормативные правила были разработаны уже  после
того, как приватизация компании была завершена.
   В общем и целом, аргентинская программа приватизации с  финансовой  точки
зрения прошла успешно. Она  помогла  правительству  урезать  свой  бюджетный
дефицит до менее 0,5 процента в 1995 г., а также погасить  40  процентов  от
общей суммы своего долга  коммерческим  банкам,  остававшегося  после  плана
Брейди (после 1989 г). Процесс  приватизации  YPF  -  Аргентинской  нефтяной
компании, а также уроки  приватизации  Аргентинской  сталелитейной  компании
рассмотрены в Приложении 4.
   Чили
   В Чили начали программу массовой приватизации еще в 1974 году,  и  первые
ее результаты были удовлетворительными. В ходе  первой  стадии  приватизации
правительство сосредоточило  внимание  на  передаче  прав  собственности  на
крупные финансово-промышленные холдинговые группы. Во  время  экономического
кризиса  1982  года  в  Латинской  Америке  эти   группы   начали   пытаться
провоцировать системный кризис в финансовом секторе. Правительству  пришлось
вмешаться в деятельность многих этих групп и реприватизировать их  активы  в
ходе второй стадии приватизации.
   Однако в середине 80-х годов началась еще одна  широкая  приватизационная
кампания, но уже с рассмотрением каждого отдельного  случая  приватизации  и
использованием различных методов продаж. В период с 1974  по  1996  г.  было
приватизировано более 550 госпредприятий (90%), что принесло в бюджет страны
чуть меньше 3  млрд.  долларов.  Проводя  политику  приватизации  и  жесткую
финансовую политику, в последние  годы  Чили  удалось  превратить  бюджетный
дефицит в превышение доходов над  расходами  и  сократить  внешний  долг  до
контролируемого уровня путем проведения свопа - обмена долговых обязательств
на акции.
   Марокко
   В  Марокко  одним  из  наиболее  ярких   примеров   эффективной   продажи
государственного пакета является приватизация  Марокканского  банка  внешней
торговли  (МБВТ)  путем  смешанной  продажи.  Суть  проекта  заключалась   в
следующем.
   К моменту начала приватизации, МБВТ  являлся  вторым  банком  Марокко  по
величине активов. Его баланс составлял 18,7% общего объема  кредитов  и  17%
общего объема  депозитов  национальной  банковской  системы.  Банк  имел  17
филиалов по всей стране и 2778 сотрудников.  Относительная  небольшая  часть
акционерного капитала котировалась на фондовой бирже Касабланки. Государству
- прямо или косвенно -  принадлежало  50,01%  акций  банка,  а  председатель
правления  и  директор  банка   имели   статус   государственных   служащих.
Иностранным коммерческим банкам принадлежало 12,55% акций, в  то  время  как
остальные акции (37,44%) принадлежали  частным  марокканским  инвесторам.  В
1994 году чистая прибыль составила 29,5 миллионов долларов США.
   Приватизационная сделка была осуществлена в  период  с  декабря  1994  по
февраль 1995 года в форме смешанной продажи, сочетавшей  в  себе  проведение
открытого тендера на  26%  акционерного  капитала  банка  и  управленческого
контроля, вторичное предложение 14% акционерного капитала на фондовом  рынке
для мелких инвесторов и паевых инвестиционных фондов и размещение  3%  акций
среди  коллектива  банка.  В  руках  государства  осталось  7%  акционерного
капитала банка, закрепленного за государственным учреждением, отвечающим  за
управление национальной системой социальной защиты.
   Предварительное зондирование  национальных  институциональных  инвесторов
выявило наличие серьезного интереса к участию в открытом тендере. Исходя  из
этого, Министерство приватизации начало и  закончило  вторичное  предложение
акций до закрытия открытого тендера. С 16  по  20  января  1995  года  акции
продавались свободно по цене 38,35 долл. США за штуку. Эта  операция  прошла
успешно: в предложении приняло участие более 51  тысячи  подписчиков,  число
которых превысило объем эмиссии в 6,1 раза.
   Сразу  после  этого  было  проведено  частное  размещение   акций   среди
работников банка, приобретавших акции с 15% скидкой. МБВТ также предоставлял
своим сотрудникам ссуды на покупку акций. Минимальная цена за одну акцию  из
26% была эквивалентна 47% премии к пене вторичного предложения и  в  19  раз
превышала прогнозируемый размер доходов.
   Чехия
   Продажа стратегическому инвестору автомобильной компании  "Шкода"  -  это
наиболее удачный пример приватизации  одного  из  крупнейших  предприятий  в
восточноевропейской стране.
   Основанная в прошлом  веке  и  национализированная  в  1945  г.  компания
"Шкода"  выпускала  вплоть  до  1990  г.  практически  100%  всех   легковых
автомобилей в Чехословакии - приблизительно 200 000 машин в год. В  1990  г.
предприятие "Шкода" одним из первых в Восточной Европе заключило  соглашение
с крупной транснациональной фирмой - германским  производителем  автомобилей
фирмой "Фольксваген АГ" (ФВ).  Это  соглашение  стало  основой  постепенного
превращения "Шкоды" в собственность "ФВ".
   До  1990  г.  автомобильная  промышленность   Чехословакии   работала   в
неконкурентной среде и не  могла  идти  в  ногу  с  техническим  прогрессом,
характерным для мировой автомобильной промышленности.  Отсутствие  инноваций
обусловило выпуск устаревших моделей и низкую  производительность  труда.  В
1989 г. "Шкода" начала поиск потенциальных западных партнеров или владельцев
и провела переговоры с такими фирмами,  как  "Фольксваген",  "Пежо-Ситроен",
"Рено" и "Фиат", а также с другими производителями автомобилей.  Официальные
предложения поступили от восьми фирм.
   В августе 1990 г. правительство Чехословакии  объявило  о  том,  что  оно
рассматривает   предложения   двух   фирм,   готовых   гарантировать    либо
независимость "Шкоды", либо дальнейший выпуск автомобилей под маркой "Шкода"
после 1995 г. Одно предложение поступило от  "ФВ",  второе  было  совместным
предложением фирм "Рено" и "Вольво". Предложенные фирмой "ФВ" покупная  цена
"Шкоды" и десятилетний план инвестиций на общую сумму в 6,5  млрд.  долларов
определили  выбор  "Фольксвагена"  в  качестве  стратегического   покупателя
"Шкоды".
   "ФВ" согласился заплатить 500 млн. немецких марок (340 млн. долларов США)
за приобретение 31% капитала "Шкоды", что после дополнительного вливания  по
350 млн немецких марок в 1993 и 1995 гг. увеличилось  до  70%.  Кроме  того,
"ФВ" согласился выплатить правительству Чехословакии в рамках  трех  траншей
еще 200 млн немецких марок и таким образом оплатить часть принадлежавших ему
акций. В дополнение к этому "ФВ" обязался повысить  объем  выпуска  легковых
автомобилей "Шкода" с 200 000 до 450 000 к 2000 г. и осуществлять управление
"Шкодой"  как  отдельной  компанией,   входящей   в   группу   автомобильных
производителей "Фольксваген": "ФВ", "Ауди", "СЕАТ" и "Шкоду".
   Доля  государства  в  размере  30%  будет  со  временем  продана  в  виде
неголосующих акций либо через систему купонов, либо в рамках первоначального
предложения акций (ИПО). Правительство обязалось управлять  государственными
акциями (сначала составлявшими контрольный пакет, но затем превратившимися в
неконтрольный пакет) как инвестициями и воздерживаться  от  вмешательства  в
управление компанией.  Для  этой  цели  была  создана  холдинговая  компания
"Приско", подотчетная Национальному фонду имущества.
   В 1993 г. "ФВ", в рамках общей стратегии сокращения издержек и чрезмерных
инвестиций в Германии и за рубежом,  предпринял  меры  по  сокращению  своих
инвестиционных  планов  в  отношении  "Шкоды".  "ФВ"  объявил  о  том,   что
предполагаемый объем инвестиций в  "Шкоду"  до  конца  текущего  десятилетия
будет сокращен в два раза, т.е. с 8,2 млрд. до 3,7 млрд. немецких марок.
   Запланированное расширение производства подлежит сокращению с 450 000  до
300 000 автомобилей. После продолжительных переговоров между  правительством
и фирмой "Фольксваген" правительство согласилось на это  и  разрешило  фирме
увеличить долю своего участия в "Шкоде" до 60%  (в  декабре  1994  г.).  Год
спустя "ФВ"  довел  долю  своего  участия  до  70%.  Это  позволило  поднять
автомобильную промышленность Чехии на мировой  уровень  и  снять  социальную
напряженность в стране.
   Подводя итог вышеизложенному,  отметим,  что  за  счет  приватизации  как
одного из наиболее часто  используемых  методов  управления  государственной
собственностью  правительства  различных  стран  получают  довольно  крупные
поступления в бюджет и одновременно снимают  с  себя  бремя  обслуживания  и
управления монстрами индустрии своих стран. Финансовые потоки,  связанные  с
приватизацией в различных странах проиллюстрированы в табл. 2.1.
   Таблица 2.1
   Сводная таблица финансовых потоков, связанных с  приватизацией  (в  млрд.
долл. США)
   Страна
   Бюджетный дефицит в 1995 г. (в процентах к ВВП)
   Доходы от приватизации (1985-1995 гг.)
   Совокупные поступления от приватизации как процент  к  среднему  годовому
ВВП
   Доходы от приватизации в 1996-1998 гг. Цели правительства
   Великобритания
   6,0
   96,7 (с 1979 г.)
   11,9 (1979-1991 гг.)
   Нет данных
   Франция
   5,3
   34,1
   1,5 (1989-1992 гг.)
   11,0
   Италия
   7,4
   17,0
   1,4 (1983-1991 гг.)
   53,2
   Канада
   4,0
   7,6
   0,6 (1984-1990 гг.)
   Нет данных
   Испания
   5,9
   8,3
   0,5 (1986-1990 гг.)
   16,2
   Португалия
   5,2
   5,3
   4,3 (1989-1991 гг.)
   16,3
   Аргентина
   0,4
   18,2 (с 1988 г.)
   9,0 (1990-1994 гг.)
   2,5 (1996)
   Чили
   -1,6
   2,8 (с 1974 г.)
   Нет данных
   0,5 (1996)
   Новая Зеландия
   -0,1
   9,0
   14,1 (1987-1991 гг.)
   1,4 (1996)

   2.2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЕДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ КАДАСТРОВ
   В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения необходимость в рыночной
оценке активов.  Потребителями  этой  информации  являются  практически  все
участники  экономических  отношений,  включая  предприятия   и   организации
различных форм собственности, государственные учреждения и физические  лица.
Вопросы налогообложения, страхования, кредитования, защиты прав потребителей
должны решаться только на основе сложившихся на текущий момент экономических
условий.
   Хорошо  понимая  важность  проблем  оценки  активов,   исполнительная   и
законодательная   власти   России   принимают   решения,   направленные   на
формирование  системы   оценки   на   федеральном   уровне,   разработку   и
стандартизацию  методологической  базы  оценки,  подготовку  специалистов  в
области оценки и управления активами.
   При  этом  в  качестве  основы  для  законодательных,   теоретических   и
практических разработок используется соответствующий опыт развитых  стран  с
нормально функционирующим  рынком  недвижимости.  Однако  практический  опыт
последних лет по переносу в российскую практику системы, хорошо работающей в
той или иной стране, показывает, что в силу особенностей и традиций в  наших
условиях такие системы или не приживаются или не дают ожидаемого результата.
   Вот  почему  сегодня  настал   момент   проанализировать   зарубежный   и
исторический опыт особенностей  развития  оценки  недвижимости  в  России  и
наметить основные ориентиры будущего развития  данной  отрасли  экономики  с
учетом национальных особенностей России.
   Исторический опыт разработки кадастров в странах Западной Европы
   Система оценки недвижимости для целей налогообложения в том виде, в каком
ее застала Первая мировая война, складывалась в России под  непосредственным
влиянием работ,  проведенных  в  странах  западной  Европы  в  18-19  веках.
Поэтому, рассматривая те или иные методы, приемы или теоретические положения
оценочной  деятельности  в  России,  следует  иметь  в  виду  их  аналоги  и
исторические корни.
   Поводом для создания системы налогообложения недвижимости  в  большинстве
стран  послужила  неравномерность  распределения  налогов  при  переходе  от
подушного налогообложения к подоходному. В основе таких  систем,  называемых
кадастром, лежали оценки, основанные либо на стоимости, либо  на  доходности
недвижимости.
   Упоминания о первых подобных оценках относятся  к  18  веку  -  оценка  в
Миланском герцогстве (1718-1759 гг.) и  в  Тироле  (1771-1784  гг.).  Причем
следует отметить, что основные  принципы  оценки,  примененные  в  18  веке,
сохранились в основных чертах и в 19 веке, когда кадастровые работы  приняли
массовый характер.  Наиболее  известны  по  своим  описаниям  и  результатам
кадастры Франции, Австрии, Саксонии, Вюртемберга и Пруссии.
   Кратко рассмотрим кадастры этих стран.
   Кадастр Франции
   Он начинает свою историю в 1790 году, когда Национальное собрание  издало
закон о налоге на недвижимое имущество, который основывался на чистом доходе
от земли и построек.
   При оценке земли под доходом понималась арендная  плата,  определяемая  в
зависимости от  урожайности  и  издержек  производства  сельскохозяйственной
продукции. Для разработки кадастра все земли  были  разделены  на  отдельные
участки - парцеллы (parctlles), отличающиеся видом выращиваемой культуры или
правом  собственности.  При  описании  каждого  участка,  в  ходе   которого
необходимо было точно измерить и зафиксировать его размеры и местоположение,
специальная комиссия приступала к оценке. Сущность оценки заключалась в том,
что определялся чистый доход участка  с  последующей  проверкой  полученного
результата данными о  величинах  существующих  арендных  плат  и  продаж,  а
непосредственными исполнителями являлись общественные комиссии, состоящие из
представителей общин, владеющих разными типами недвижимости.
   Вследствие  большого  количества   необходимой   информации,   отсутствия
достаточного количества специалистов по проведению подобных работ,  создание
кадастра во Франции продолжалось почти 50 лет. За это  время  потеряли  свою
актуальность  и  потребовали  пересмотра  результаты,  полученные  в  начале
работы. Поэтому в 1850 году  был  принят  закон  о  пересмотре  результатов,
полученных более 30 лет назад. Полностью эта работа  была  окончена  в  1854
году, который считается годом окончания всех оценочных работ.
   К одной из главных  причин  столь  долгого  выполнения  кадастра  следует
отнести  отсутствие  правительственного  финансирования  оценочных  работ  и
отсутствие  четкой  идеологии  и  плана  реализации   системы   оценки   для
налогообложения недвижимости. Если первоначально  предполагалось  определять
средние урожайности участков в данной  местности,  то  затем  верх  получило
мнение о необходимости оценки земли каждого индивидуального владельца и даже
его отдельных парцелл.  Именно  это  привело  к  неоправданному  возрастанию
объема  работы  и  породило  злоупотребления  и  неравномерность   обложения
налогом.
   Для городской недвижимости  были  выполнены  оценочные  работы  только  в
нескольких городах разных департаментов. Полученную величину  дохода  делили
на число жителей и получали среднюю величину доходности  на  одного  жителя.
Для оценки в остальных городах полученные среднедушевые величины  доходности
умножали на  количество  жителей  и  получали  доходность  всего  городского
недвижимого  имущества.  Прибавляя  доходность  городской   недвижимости   к
доходности земли получали общую доходность всей недвижимости департамента.
   Кадастр Австрии
   В отличие от парцеллярного французского кадастр Австрии по типу относился
к реальному, потому что в его основе лежала продажная  цена.  Разница  между
ними была в ударении - во французском кадастре определялась доходность одной
парцеллы и полученный результат проверялся данными  о  ценах  продажи,  а  в
австрийском кадастре находилась цена продажи,  но  при  этом  учитывалась  и
доходность земли, определяемая путем оценки специальными комиссиями.
   Начало работ по созданию кадастра относится к 1817 году, когда был  издан
закон о "постоянном  кадастре",  предполагающий  подробную  триангуляционную
съемку и оценку всех видов недвижимого имущества. Руководство всеми работами
возложили на Комиссию при министерстве финансов. В  1825  году  была  издана
инструкция,   определявшая   порядок   действий    вертикальной    структуры
представителей  комиссии  на  местах.  Нижним  звеном   структуры   являлись
комиссары,  в  задачу  которых  входил  сбор  сведений  о  способах  ведения
хозяйства, поголовье скота и площадях, занятых различными культурами и т. д.
   Совместно с представителями общин комиссары проводили классификацию земли
по урожайности на основании обычных  приемов  ведения  сельского  хозяйства.
Далее рассчитывались издержки производства и определялся  чистый  доход  для
единицы площади разных земель. Полученные  данные  собирались  инспекторами,
проверялись и отправлялись в Центральную комиссию. В 1836  году  эта  работа
была закончена, а в 1849 году принят закон о налогообложении земли в размере
16% чистого дохода.
   Однако резкие изменения цен на продукцию  сельского  хозяйства  в  разных
местностях привели к несоответствию арендных платежей результатам  оценки  и
соответственно к неравномерности налогообложения. Комиссия при  министерстве
финансов начала рассматривать вариант  использования  в  качестве  базы  для
налогообложения ценность имущества.
   При этом комиссия под ценностью определяла капитализированную доходность,
которая может отличаться  от  продажной  цены.  Применяя  капитализированную
доходность можно было  несколько  снизить  неравномерность  налогообложения.
После долгого обсуждения комиссия доложила императору  о  том,  что  она  не
смогла прийти к единому мнению относительно базы для налогообложения.
   Новый  закон  об  оценке  1869  года  оживил  работы   по   регулированию
неравномерности налогообложения. В качестве  стабилизирующего  фактора  было
принято положение о том,  что  доходность  определяется  на  основе  цен  на
продукцию не за последний год перед оценкой, а за последние 15 лет. Только к
1883  году  работы  по  созданию  кадастра  были  завершены,  а   их   общая
продолжительность составила 65 лет.
   Кадастр Саксонии
   Этот кадастр был разработан за 8 лет, начиная  с  1835  года,  когда  был
издан закон  об  оценке  земель.  Работа  начиналась  с  определения  границ
участков судебными органами. Затем землемеры проводили  подробную  съемку  и
передавали материал специальным комиссиям, которые и выполняли оценку.
   Принципиальным отличием от австрийского и французского кадастров было то,
что правительство  заранее  установило  классификацию  земли  по  доходности
(например, 33 класса пахотной земли, 11  классов  и  8  подклассов  лугов  и
т.п.), а цены всех продуктов выражались по отношению к стоимости  ржи  (было
установлено, что рожь является повсеместным  продуктом,  а  цены  на  другие
продукты сельского хозяйства изменяются  пропорционально  изменению  цен  на
рожь).
   При такой постановке вопроса комиссиям не надо было собирать сведения  об
экономических характеристиках производства.  Единственной  их  задачей  было
отнесение конкретных участков в соответствии с имеющимся набором признаков к
тому или иному классу.
   Кадастр Пруссии
   Он разрабатывался 6 лет, начиная с 1861 года, несмотря на то, что площадь
Пруссии в 25 раз больше площади Саксонии. Одной из основных задач  прусского
кадастра было выполнение его в максимально короткие сроки, так как в течение
12-15 лет ситуация полностью меняется,  начиная  от  персонала  оценщиков  и
заканчивая условиями производства продукции.
   Быстрому созданию кадастра способствовало то, что землемерные  работы  не
выполнялись, а в качестве топоосновы  брались  данные  старого  межевания  и
определения границ отдельных имений. При этом все  земли  классифицировались
на 7 типов, каждый из которых  включал  не  более  8  классов  по  качеству.
Выборочной проверке подверглись только 15% всех площадей.
   Созданная  вертикальная  структура  из  окружных  комиссий   и   окружных
комиссаров представляла в Центральную комиссию данные  о  доходности  земли,
основанной на ценах сельскохозяйственной продукции за период с 1837 по  1860
годы, а жесткие сроки кадастра  потребовали  привлечь  к  оценочным  работам
более 7000 человек, из  которых  3000  проверяли  землемерные  измерения,  а
остальные занимались непосредственно оценочной работой.
   Кадастр Вюртемберга
   Этот кадастр считался лучшим в Западной Европе. Он  начал  создаваться  с
1820 года, когда для целей наполнения казны королевства было решено провести
переоценку недвижимости. Землемерные работы закончились в 1840 году, а в1873
году был прининят новый закон об оценке земель, строений и промыслов.
   Характерной особенностью этого кадастра явилось  то,  что  в  его  основе
лежал главный принцип  -  налог  должен  изыскиваться  с  доходов,  а  не  с
имущества. Не менее важным являлось также создание оценочной организации при
министерстве финансов из особых лиц, не занимающихся другой деятельностью  в
налоговых или иных органах. Была разработана  единая  методика,  по  которой
работали на местах комиссии, состоящие из представителей  центра  и  местных
органов.
   Порядок оценки предполагал оценку доходности земель  различного  типа  на
базе цен сельскохозяйственной продукции за последние 15 лет.
   Леса  оценивались  по  стоимости  древесного  запаса  разных  пород   при
обоснованном периоде рубки. Для получения чистого дохода из годового  дохода
по ценам 1855-1869 годов вычитались расходы на содержание леса.
   Интересным выводом  вюртембергского  кадастра,  который  стремился  найти
чистую доходность недвижимости, является то, что при  изменяющейся  рыночной
конъюнктуре главную роль играет не количество  продукта,  а  цена  на  него.
Именно поэтому кадастровый метод для налогообложения не  будет  успевать  за
изменением  рыночной  ситуации,  явно  проигрывая  гибкому   и   динамичному
подоходному налогообложению.
   Кадастр Англии
   Он был противоположен французскому кадастру. В соответствии с  английским
законодательством вся земля принадлежит Короне и может  находится  формально
лишь в  арендном  пользовании,  поэтому  основой  оценки  являлись  арендные
договоры, которые могли корректироваться в любое  время.  Следует  отметить,
что сроки договоров аренды могли  быть  сотни  лет  и  договоры  могли  быть
многоступенчатые, вложенные друг в друга по срокам  пользования  и  цепочкам
арендаторов и субарендаторов. Именно из-за  простоты  применяемого  подхода,
основанного на удобстве расчетов, в Англии была возможность проводить оценку
земли ежегодно.
   Кадастр США
   Способ оценки  земли  в  США  был  аналогичен  английскому,  с  той  лишь
разницей, что вследствие неразвитости рынка аренды  в  качестве  основы  для
оценки использовались цены покупки земли. Несмотря на то, что  цены  покупок
зависят от многих факторов, часто не имеющих непосредственного  отношения  к
земле, этому способу оценки отдавали предпочтение по сравнению  со  сложными
расчетными по определению доходности земли.
   Главным достоинством системы, практикуемой в Англии и  США,  являлась  ее
подвижность, позволяющая оперативно  реагировать  на  изменения  ценности  и
доходности земли.

2.3. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ В США И ГЕРМАНИИ
   Принципы американского подхода к управлению
   Стержнем системы управления  в  США  является  такое  понятие  как  skill
("умение", "навык"). Совершенствование управления в  США,  прямо  связано  с
глобальной конвейеризацией труда. Именно конвейер, то есть  разбиение  любой
большой и сложной задачи на  цепь  локальных,  простых,  стандартных  задач,
позволяет  среднему  человеку  работать  с  максимальной  эффективностью,  а
управляющему -  творить  чудеса  планирования  и  организации.  Со  временем
усложняется лишь структура "конвейера", но принцип остается.
   Основы функционального подхода
   К основным принципам функционального подхода относятся:
   1. Принцип "сосредоточься на том, что ты делаешь успешнее всего".
   Это позволяет выполнять операции с наибольшей эффективностью  и  отдачей.
При этом одновременно развиваются профессиональные навыки и умения.
   2. Принцип "конструктора". Если в процессе четко выделены  все  элементы,
то решать задачи можно, либо заменив одну  задачу  другой,  либо  добавив  к
цепочке операций новые, либо отсекая лишние.
   Так поступили компании hi-tech в начале 90-х, когда  им  на  пятки  стали
наступать азиатские производители. В управлении инновациями  в  IBM,  Intel,
Microsoft появились группы, отвечающие за "интеграцию технологий". Это резко
расширило  спектр  технологических  решений,  и  наметившаяся  тенденция   к
отставанию была преодолена.
   Функциональный подход позволил американцам быстрее других  осознать,  что
нечто, не являющееся основой  бизнеса,  можно  перепоручить  профессионалам.
Отсюда выделение в структуре  экономики  новых  специализированных  звеньев,
расцвет аудита, консалтинга, инжиниринга, рекрутмента, а в последние годы  -
аутсорсинга (вывод за рамки компании  вспомогательных  функций  ее  бизнеса,
например, бухгалтерии, технического обслуживания, транспорта).
   3.   Принцип   профессиональной    вертикали.    Оптимальным    считается
профессиональный  рост  людей  строго  по  оси  специализации:  на  эту  ось
нанизываются все новые и новые skill, повышающие  квалификацию  специалиста.
Принцип профессиональной вертикали отражается и  при  переходе  человека  из
компании в компанию с целью занять рабочее место, строго соответствующее его
специализации и квалификации.
   4. Социалистический принцип оплаты по труду. Труд измеряется сложностью и
продолжительностью,  квалификация  плюс  жесткое  нормирование  и  почасовая
оплата.   Эта   схема   идеально   сочетается   с   американской    системой
профессионального роста.
   Функциональный подход к кадрам
   Американская система, где  человек  подчинен  конвейеру,  функции,  вовсю
производит и новые идеи, и лидеров для их воплощения,  а  японская  система,
где человек более  ценен,  чем  его  функция,  испытывает  недостаток  ярких
индивидуальностей, духа предпринимательства.
   Откуда же в конвейерной системе берутся лидеры и творческие личности?  Не
считая  присущего  американцам   индивидуализма,   работает   все   тот   же
функциональный подход к управлению.
   С одной стороны, он  облегчает  руководителям  делегирование  полномочий:
делегировать  что-то  легче  и  безопаснее,  когда  это  "что-то"   детально
прописано и может быть точно оценено. А децентрализация управления -  прямой
путь к массовому проявлению лидерских качеств.
   С другой стороны, с учетом известного соотношения творчества и  рутины  в
процессе труда, можно сказать, что, одержав победу над  рутиной,  сделав  ее
технологичной, американцы развязали себе и другим руки для творчества.
   Функциональный подход к управлению
   Проведя исследования и выяснив, что основная работа менеджера - думать  о
продуктах, рынках и покупателях и реализовывать возникшие идеи, они начинают
выяснять, как это  делается,  то  есть  строить  конвейер  мысли.  Отсюда  -
всевозможные   матрицы,   помогающие   американцам   со   школьной    скамьи
структурировать аморфную действительность.
   Отсюда - деление сотрудников на экстравертов  и  интравертов,  получающих
информацию всеми пятью  чувствами  и  интуитивно,  постепенно  приходящих  к
решению или быстро - чтобы правильно  разместить  их  по  рабочим  местам  и
"включить в работу все мозги компании". А если сам менеджер  до  чего-нибудь
не додумается, это сделает мощная  индустрия  аутсорсинга  деловой  мысли  -
исследователи при многочисленных школах бизнеса. Они вовремя подскажут,  что
парадигма меняется.
   Например,  недавно  в   Harvard   Business   Review   появилась   статья.
Оказывается,   сейчас   ключевой   момент   для    выживания    американской
производственной компании - изменения в  производстве.  Между  тем  основной
корпус менеджмента по старинке думает о финансовых, маркетинговых  проблемах
и давно по цехам не ходил. И авторы рекомендуют: срочно всем от генерального
директора до среднего менеджерского персонала ехать на заводы -  к  себе,  к
конкурентам, за рубеж. И главное - инструктируют, на что по  ходу  экскурсии
должен обращать внимание высший менеджер (Chief Executive Officer,  NAI),  а
на что рядовой клерк. И естественно поедут, и производство  наладят.  Потому
что знают, где главное звено, где в каждый конкретный момент находится точка
опоры.
   Цели управления госдолями в Германии
   Задача управления  госдолями  обычно  состоит  в  том,  чтобы  с  помощью
находящихся в распоряжении владельца правовых возможностей:
   * обеспечивать долгосрочное повышение стоимости предприятия;
   * достигать текущей, по возможности выплачиваемой по дивидендам, прибыли;
   * обеспечивать в любое время сохранность платежеспособности предприятия;
   * наращивать  собственный  капитал  для  повышения  эффективности  работы
предприятия.
   Если государство является владельцем или совладельцем предприятия,  то  в
рамках управления госдолями должны достигаться дополнительные  специфические
государственные цели. Таковыми являются:
   * точное и примерное исполнение законодательства по  труду,  обязанностей
уплаты налогов, законодательства по защите окружающей среды и т. д.;
   *  принятие  во  внимание  государственных  целей  в  области   занятости
сотрудников, в особенности;
   * активное обучение профессиональных кадров и т. д.;
   * активная деятельность в области собственных специфичных для предприятия
исследований и разработок, а  также  стимулирование  необходимых  для  этого
квалифицированных кадров;
   * содействие в создании рабочих мест на  определенном  предприятии  и  на
предприятиях-поставщиках   без   угрозы    для    конкурентоспособности    и
рентабельности предприятия.
   Организация управления госдолями
   Управление  госдолями  должно  быть  принципиально   организовано   таким
образом,  чтобы  государство  как  собственник   предприятия   предоставляло
менеджменту  по  возможности  большую   самостоятельность   в   практическом
управлении  предприятием  С  другой  стороны,   государство   должно   иметь
достаточную  возможность  влиять  на  то,  чтобы  предприятие  было  обязано
добиваться достижения указанных целей государства и  чтобы  исполнение  этих
обязательств контролировалось.
   В организационном отношении это предполагает, что в министерстве и /  или
в его региональных административных звеньях создается  аппарат,  который  по
своему кадровому составу и квалификации сотрудников  в  состоянии  взять  на
себя задачи по управлению и контролю  предприятиями,  получающими  бюджетные
кредиты.  Для  этого  государство  должно  располагать  достаточно   большим
потенциалом  квалифицированных  кадров  с   опытом   работы   в   управлении
предприятиями,  которые  будут   работать   по   поручению   государства   в
наблюдательных  органах  предприятий  (наблюдательных  советах).  Они  будут
стремиться не вмешиваться в оперативное управление предприятиями, но в то же
время обеспечивать следование государственной стратегии.
   Должен быть дополнительно создан контрольный  орган  в  министерстве,  не
вовлеченный непосредственно в инвестиционное управление, который мог  бы  по
возможности оперативно проверять, выполняют ли инвестиционное  управление  и
представители государства в наблюдательном совете согласованно свои задачи.
   Для  организации  инвестиционного  управления  ведомство  по   управлению
государственной собственностью в Германии, которое на  первом  этапе  должно
было  управлять   9000   предприятиями,   выработало   относительно   хорошо
действующее решение Ведомство по управлению  государственной  собственностью
имело в Берлине свою центральную  резиденцию  и  15  филиалов  в  крупнейших
окружных городах Восточной  Германии  (в  среднем  один  филиал  на  миллион
жителей).
   Центральный орган был ответственен за  примерно  25%  предприятий  от  их
общего количества Это были большие предприятия с числом занятых  свыше  1500
человек в каждом.  Они  давали  примерно  65%  общего  объема  производства.
Филиалы были ответственными за  оставшиеся  75%  предприятий,  которые  были
соответственно меньше и давали в целом 35% общего объема производства.
   Каждое  предприятие  было  подчинено   или   конкретному   филиалу,   или
центральному  органу.  Изменения  ответственности  были  возможны  только  в
исключительных  случаях  и  требовали  особого  процесса  согласования,  при
котором изменение ответственности разрешалось и принималось к сведению всеми
заинтересованными органами.
   Существенной составной частью этой организации было  то,  что  филиалы  в
своей повседневной деятельности обладали высокой  автономией  и  большинство
решений  могли  принимать  сами,  но  в  целом  во  всем   диапазоне   общих
согласований, а также в особо важных отдельных  случаях  были  неограниченно
подчинены центральному органу в Берлине.
   Федеральные органы были вовлечены в эту систему  таким  образом,  что,  с
одной стороны, они были представлены в Административном совете Ведомства  по
управлению государственной собственностью и имели там примерно одну четверть
мест, а с другой стороны каждый региональный филиал имел совещательный совет
из представителей общественности.
   Руководство филиала  было  подотчетно  этому  совету.  Совет  имел  право
обсуждать происходящие процессы и высказывать свои рекомендации, но не  имел
никакого распорядительного права  по  отношению  руководства  филиала  Таким
правом обладало центральное управление в Берлине.
   Для эффективного управления госдолями потребность  в  кадрах  была  очень
значительна.
   Сотрудники,  управлявшие  собственностью,  были  заняты  исключительно  в
центральном аппарате и в его филиалах.  При  управлении  средними  и  малыми
предприятиями  оптимальной  интенсивностью  кураторства  считалась  нагрузка
порядка десяти-двенадцати предприятий на  одного  сотрудника  Потребность  в
кадрах для больших предприятий должна  рассматриваться  в  каждом  отдельном
случае.
   Штатные  менеджеры  предприятий  должны  выбираться  только  по  критерию
соответствия  их  квалификации  конкретным  задачам  Они  не  должны   иметь
обязательств ни по интересам государства, ни по интересам других акционеров.
   По-другому это обстоит с членами наблюдательного совета как  контрольного
органа Государство должно использовать  здесь  персонал,  который,  с  одной
стороны, готов четко представлять интересы государства, как владельца,  а  с
другой  стороны,  располагает  необходимыми   знаниями,   чтобы   эффективно
выполнять эти задачи в наблюдательном совете.
   Как показала практика, рациональным оказалось то, что в каждом  случае  в
наблюдательный орган  делегировался  штатный  инвестиционный  куратор.  Если
государство располагает дополнительными местами в наблюдательном органе,  то
оно  должно  направлять  туда   специалистов   из   коммерческих   структур,
преимущественно не чиновников из министерств.
   Этими  специалистами   могут   быть,   например,   штатные   руководители
предприятий с государственным участием, которые имеют специфические знания в
соответствующей отрасли, но такое выдвижение не должно приводить к конфликту
интересов с их собственными предприятиями. Выдвижение в наблюдательный совет
или же предложение о выборе в  наблюдательный  совет  должны  проводиться  в
каждом  случае  на  основе  формального  соглашения   между   инвестиционным
руководством  и  членом  наблюдательного  совета,  согласно  которому   член
наблюдательного  совета  обязуется  учитывать   интересы   государства   при
исполнении своей должности и отказаться в любое время от своего  мандата  по
желанию инвестиционного руководства.
   Контрольный  орган  должен  работать  с  достаточным  кадровым  составом.
Примерным соотношением могло бы быть один сотрудник контрольного  органа  на
десять до пятнадцати сотрудников - инвестиционных кураторов.
   Возможные  направления  использования  в  отечественной  практике   опыта
зарубежных стран по управлению федеральной собственностью
   Как показывают исследования, условия проведения приватизации в  России  и
развитых   капиталистических   странах   различаются   кардинально.   Однако
вышеизложенный зарубежный опыт вполне  может  быть  использован  и  учтен  в
российской практике,
   Это касается прежде всего индивидуального подхода к  приватизации  многих
крупных   государственных   объектов,   разнообразия    способов    передачи
государственной  собственности  в   частные   руки,   стремления   сохранить
существующие  хозяйственные  связи,  нацеленность  не   на   быструю   смену
собственника, а на  рост  эффективности  предприятия,  организацию  процесса
приватизации государственным аппаратом.
   Одним из  важнейших  вопросов  при  проведении  эффективной  приватизации
является вопрос обеспечения населения и инвесторов достоверной  информацией.
Любопытно также  решение  многих  тактических  вопросов:  конкретные  методы
оценки стоимости государственного  имущества,  опыт  урегулирования  споров,
использование государством права вето на  приватизированных  предприятиях  и
т.п.
   Представляется,  что  значение  западного  опыта   для   нас   постепенно
возрастает  в  связи  с  окончанием   массовой,   в   существенной   степени
принудительной,  "ваучерной"  приватизации   и   проведением   коммерческой,
"денежной" приватизации. Западный опыт может стать хорошим подспорьем, когда
главной задачей становится поиск эффективного собственника, а не массовость.
   В  целом  же  следует  подчеркнуть,   что   различие   исходных   условий
предопределяет  необходимость  лишь  учета  западного  опыта,  но  никак  не
значительного прямого заимствования или копирования.
   Рассмотрим некоторые моменты зарубежного опыта по управлению  федеральной
собственностью, которые целесообразно учесть в отечественной практике.
   Независимо  от   результатов   хозяйственной   деятельности,   российским
предприятиям  не  хватает  оборотных  средств,   чтобы   выполнять   текущие
обязательства по платежам. Поэтому не выплачиваются зарплаты и  не  платятся
налоги, а в отношении поставщиков и клиентов  денежную  экономику  подменяет
обменная (бартерная) экономика.  Во  многих  случаях  зарплата  сотрудникам,
которые  втянуты  в  этот  обмен,  выплачивается  натурой.  С  точки  зрения
народного хозяйства  эта  обменная  экономика  неэффективна  и  должна  быть
заменена денежной экономикой.
   Это   принципиально   реализуемо,   если   предприятиям   предоставляются
краткосрочные кредиты,  которые  обеспечиваются  государством  и  с  помощью
которых предприятия оплачивают заработную плату, услуги поставщиков  и  свои
налоги.
   Однако при этом возможен большой риск, состоящий в том,  что  в  условиях
неконтролируемой  ситуации  эти  кредиты  могут  быть  использованы  не  для
предусмотренных целей, а для накопления или нелегального экспорта капитала.
   В  условиях,  когда  предприятия  с  государственным  участием  играют  в
российской экономике большую роль,  предоставлять  краткосрочные  кредиты  с
государственной гарантией предприятиям, деятельность которых  находится  под
инвестиционным контролем и  у  которых  может  быть  лучше,  чем  у  других,
проконтролировано и обеспечено использование средств кредита.
   Другими словами, предлагается предоставлять этим предприятиям кредиты для
финансирования будущей заработной платы и обязательств перед поставщиками за
фьючерсные поставки.
   Предпосылкой функционирования этой системы  является  то  обстоятельство,
что накопившиеся обязательства перед поставщиками,  невыплаченные  налоги  и
заработная  плата  консолидируются  и  переводятся  в  разряд  среднесрочных
обязательств, которые могут быть погашены, например,  из  таким  же  образом
консолидированных старых требований.
   Конкретно возможен следующий технологический процесс:
   1.  Соответствующее  предприятие  представляет  инвестиционному  куратору
доказательство надежности  заключенных  договоров,  для  выполнения  которых
необходим краткосрочный кредит для пополнения оборотных средств.
   2. Кредит  предоставляется  или  напрямую,  или  посредством  выставления
гарантии на кредит отечественного банка.
   3.  Использование  кредита  контролируется  со  стороны   инвестиционного
куратора (напрямую или через какую-то контролирующую организацию).
   4. Возврат кредита обговаривается  таким  образом,  чтобы  он  совпал  со
сроками оплаты, обговоренными по договору.
   5. На кредит выставляется вексель, который  кредитор  может  поместить  в
свой портфель или же при необходимости дисконтировать в Центральном банке.
   6. Конкретный  кредит  должен  быть  возвращен  в  договоренные  сроки  В
противном случае предприятие должно рассчитывать на  банкротство,  менеджеры
на увольнение, а частные инвесторы на потерю имущества  в  рамках  процедуры
банкротства.
   7. Для финансирования новых заказов в  период  действия  старого  кредита
могут быть предоставлены новые кредиты.
   За предоставленные подобным образом  кредиты  должна  требоваться  оплата
гарантии, например, процентная ставка, которая  по  отношению  к  нормальной
банковской ставке содержит определенную надбавку для того, чтобы предприятия
сами проявляли заинтересованность с годами все меньше и меньше  прибегать  к
помощи этого инструмента
   Приватизация как задача управления госдолями
   При  определении  целей  приватизации  необходимо  иметь  в   виду,   что
посредством нее должна  быть  создана  здоровая  экономическая  структура  с
разумным балансом числа малых, средних и  крупных  предприятий,  достаточной
степенью  конкуренции  между  предприятиями  в  отдельных  отраслях,   чтобы
стимулировать производительность и стремление к  нововведениям,  достаточным
участием иностранных инвесторов,  чтобы  таким  путем  гарантировать  приток
новейших технологий, в которых другие страны лидируют, в народное хозяйство.
   Еще одной целью приватизации предприятий является  улучшение  условий  их
развития по сравнению с государственными предприятиями  посредством  лучшего
доступа  к  собственному  капиталу  для  развития,   большей   автономии   и
ускоренного процесса принятия решений на предприятии.
   Запланированные  в   концепции   предприятия   инвестиции   должны   быть
зафиксированы в договоре на продажу. При невыполнении  этих  условий  должны
выплачиваться договорные штрафы.
   Это  положение  распространяется  и  на  предусматриваемое  в   концепции
предприятия сохранение (увеличение) в будущем числа рабочих мест.
   Управление государственными предприятиями должно строиться  на  следующих
основных принципах:
   * стимулирование  целенаправленной  промышленной  и  отраслевой  политики
посредством  предоставления   предприятиям   государственных   дотаций   или
дополнительных средств;
   * государство как акционер использует  свои  возможности  для  заключения
соглашений об ограничениях конкуренции между предприятиями,  находящимися  в
государственной собственности;
   * объединение или слияние государственных предприятий с целью ограничения
конкуренции;
   * предприятия, находящиеся  в  государственной  собственности  не  должны
использоваться  для  трудоустройства  людей   ненужных   или   нежелательных
государственному аппарату.
   Для решения задач  необходимо  с  учетом  зарубежного  опыта  разработать
методологию  управления  федеральной  собственностью,  включающую  различные
приемы и методы, учитывающие многообразие и особенности видов и  типов  этой
собственности.

   ГЛАВА 3. МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ
ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ

   Процесс управления государственной собственностью  (ГС)  и  одной  из  ее
составляющих - федеральной собственностью (ФС) - должен быть эффективным, то
есть, должен осуществляться таким образом, чтобы затраты на ее содержание  и
управление не превышали доходов,  полученных  от  процесса  управления.  Для
этого в процессе управления  необходимо  применять  некий  набор  методов  и
приемов управления, которые в  совокупности  составляют  единую  методологию
управления федеральной собственностью в переходной экономике.
   Теоретический (качественный) анализ объекта управления,  базирующийся  на
социально-экономической основе, всегда предшествует его детальному  изучению
и является необходимым условием правильной организации процесса управления и
безошибочного толкования его финансовых  результатов.  Необходимым  условием
успешного управления федеральной собственностью является понимание  сущности
объекта управления или технологического процесса, знание причин  развития  и
особенностей конкретной обстановки.
   На наш взгляд, для описания  и  раскрытия  сущности  процесса  управления
федеральной  собственностью  в  условиях  переходной  экономики   необходимо
провести структурирование методов и приемов управления  и  ввести  некоторые
понятия и определения, по  существу  оказывающие  влияние  на  разработку  и
принятие управленческих решений при осуществлении управления объектами ГС.
   В этой связи, на наш взгляд, целесообразно провести классификацию:
   1)  федеральной  собственности,  как  совокупности   различных   объектов
управления;
   2) методов управления федеральной собственностью.
   Кроме  этого,   на   основании   проведенной   классификации   необходимо
сформулировать критерии эффективности управления ГС  в  условиях  переходной
экономики.

3.1.  СУЩНОСТЬ,  КРИТЕРИИ  ЭФФЕКТИВНОСТИ  И  МЕТОДЫ   УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
   Содержание процесса управления федеральной собственностью
   Формирование реальных схем управления федеральной собственностью  следует
осуществлять исходя из принципов эффективного менеджмента, используя базовые
положения  гражданского  и  хозяйственного  законодательства.   Практическая
реализация этих задач  одновременно  может  служить  своеобразной  проверкой
создаваемых механизмов управления, которые осуществляются в  рамках  единого
замкнутого процесса управления
   Одна  из  главных  особенностей  управления  федеральной   собственностью
заключается в том, что эта  собственность  отличается  абсолютным  масштабом
обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих  воздействий
собственника на объекты собственности. Поэтому  при  управлении  федеральной
собственностью  наиболее  типичным  является  передача  отдельных   объектов
конкретным юридическим или  физическим  лицам,  что  позволяет  локализовать
управляющие воздействия на них.
   Таблица 3.1
   Этапы реализации процесса управления федеральной собственностью
   №
   Этап (цель)
   Результат (документ)
   1
   Инвентаризация (получение и обобщение данных существовании объекта  ГС  и
внесение его в опись)
   Опись ГС
   2
   Учет  (проверка  юридической  чистоты  объекта,   его   классификация   в
соответствии с утвержденными признаками и внесение в реестр ГС)
   Реестр ГС
   3
   Оценка  (проведение  мероприятий  по  установлению  рыночной   цены   для
различных вариантов использования: сдача в аренду, передача в  доверительное
управление, продажа (приватизация), реструктуризация и т. д.)
   Кадастр ГС
   4
   Анализ  возможностей  использования  (выработка  и  экономическая  оценка
вариантов использования объекта ГС)
   Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений)  Правительства
РФ
   5
   Планирование использования (разработка последовательности мероприятий для
реализации наилучшего варианта по этапу 4)
   Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений)  Правительства
РФ
   6
   Организация  и  подготовка  мероприятий  (маркетинг,  кадровые   решения,
инфраструктурные преобразования для реализации этапа 8)
   Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ
   7
   Мотивация  исполнителей  (утверждение   порядка   поощрения   федеральных
участников этапа 8)
   Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ
   8
   Проведение мероприятий (реализация последовательности этапов 4-7)
   Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ
   9
   Контроль проведения мероприятий (сбор,  обобщение  и  анализ  результатов
выполнения этапа 8)
   Постановления  (распоряжения)  Правительства  РФ,  распоряжения  МГИ  РФ,
заключения Счетной палаты Федерального Собрания РФ
   10
   Регулирование процесса  управления  на  любом  этапе  (в  соответствии  с
результатами этапа  9:  корректировка  исходных  данных  расчетов,  кадровых
решений, плановых заданий, последовательности проведения  мероприятий  и  т.
д.)
   Указы  Президента  РФ,  постановления  (распоряжения)  Правительства  РФ,
распоряжения МГИ РФ
   В результате такого закрепления происходит  изменение  правового  статуса
отдельных объектов собственности, что влияет на выбор  способов  управляющих
воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках  описанного  цикла,
структура системы управления ГС определяется  этапами  и  их  целями  (табл.
3.1).
   Цели,   задачи   и   критерии   эффективности   управления    федеральной
собственностью
   Функция управления федеральной собственностью имеет несколько аспектов. С
одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти,
устанавливающим нормы хозяйственного  законодательства.  Эта  часть  функции
управления экономикой определяется как нормативная.
   С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка,  объекты
собственности  которого  функционируют  в  коммерческом  секторе  экономики,
подчиняясь  нормам  и  правилам,   созданным   в   результате   нормативного
управления. Эта часть управленческих функций  государства  определяется  как
продукционная.
   Реализация  нормативной  функции  управления  достигается   формированием
институциональных объектов, к числу которых  относятся  органы  федерального
управления   (в   т.ч.   функциональные   министерства),    организации    и
некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной  собственности
обеспечивает  решение  различных  задач,  к  числу  которых  можно   отнести
поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и
образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной власти  и
т. д.
   Одна  из  главных  задач  управления   госсобственностью   -   обеспечить
формирование предпосылок  научно-технического  прогресса  в  виде  комплекса
общеприменимых технологий, которые после  их  коммерческой  адаптации  могут
создать стратегические конкурентные преимущества отечественным фирмам.
   Продукционное   управление   объектами   госсобственности   должно   быть
направлено на их структурное  развитие  (в  т.  ч.  через  взаимодействие  с
негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной  активности
и повышения  конкурентного  потенциала  путем  формирования  соответствующих
конкурентных структур.
   Это обстоятельство  сегодня  является  одним  из  наиболее  значимых  для
повышения инвестиционной привлекательности таких фирм. Необходимый толчок  в
системе  интересов   конкурентных   структур   к   поиску   и   формированию
инновационных,  факторов  дает  система  государственных  интересов,   вводя
соответствующие ограничения природопользования.
   С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация  задач  управления
федеральной собственностью. Содержательно эти задачи должны быть  направлены
на достижение стратегических  и  тактических  целей  развития  национального
хозяйства.
   В качестве стратегических целей могут выступать:
   * рост национального богатства;
   * повышение благосостояния населения;
   * увеличение занятости;
   * снижение темпов инфляции;
   * оптимизация платежного баланса.
   Тактика достижения  этих  целей  заключается  в  использовании  следующих
механизмов:
   * регулирование соотношения спроса и предложения;
   * сглаживание производства и занятости;
   * регулирование уровня ставки рефинансирования;
   * регулирование денежного обращения;
   * снижение дефицита федерального бюджета.
   Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется
особенностями текущего состояния экономики на  современном  этапе.  Денежные
доходы государства как владельца в виде части прибыли и  платежей  в  бюджет
входят  в  доходную  часть  федерального  бюджета;  другая   часть   дохода,
выраженная  в  форме  приращения  ценности  имущества,  соответствует  росту
ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.
   В общем случае доход государства от деятельности предприятия определяется
выражением:
   , (3.1)
   где
   I - доход государства;
   P - чистая прибыль предприятия;
   T - налоговые и иные платежи в бюджет;
   d - доля государства в имуществе предприятия (0 (  d  (  1;  для  частных
предприятий d ( 0, для государственных (унитарных) предприятий d ( 1).
   Прибыль разлагается  на  выплаты  собственникам  (в  случае  акционерного
предприятия - дивиденды) D и приращение его имущества ?A, так что:
   . (3.2)
   При этом поступления в бюджет (B) определяются равенством:
   , (3.3)
   а составляющая d*?A соответствует приращению федерального имущества.
   Плата за использование природных ресурсов включает:
   * возмещение общественных затрат (включая неявные) по вовлечению ресурсов
в хозяйственный оборот и их воспроизводству;
   * экономическую ренту, определяемую редкостью ресурса и спросом на него.
   В связи с вышесказанным, рассмотрим критерии эффективности управления ГС
   Критерии эффективности управления федеральной собственностью
   Для оценки эффективности управления ГС можно использовать две Концепции:
   1. Концепция управления финансовыми потоками (cash flow),  основанная  на
росте прибыли от управления.
   2. Концепция  портфеля  собственности,  основанная  на  совокупном  росте
стоимости ГС, входящей в данный портфель.
   Рассмотрим кратко эти концепции.
   Первая концепция основана на  построении  модели  финансовых  потоков,  в
которой прибыль государства от управления ГС равна:
   ,
   где
   Дгс - доходы от управления госсобственностью,
   Згс - затраты на управление госсобственностью.
   Доходы включают следующие составляющие:
   * доходы от продажи (приватизации) ГС;
   * доходы от управления госпакетами акций (дивиденды);
   * доходы от управления казенными предприятиями и др.
   Затраты на управление ГС делятся на постоянные и переменные:
   Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости ГС:
   *  затраты  на  содержание  госаппарата  (Министерство   государственного
имущества, Территориальные комитеты управления государственным имуществом, и
т. д.);
   * затраты на содержание казенных предприятий, и т. д.
   Переменные затраты:
   * затраты на проведение тендеров;
   *  текущие  операционные  затраты  для  осуществления  уставной  основной
деятельности государственных унитарных предприятий;
   * текущие операционные затраты предприятий с  госдолей,  пропорциональные
этой доле и т. д.
   Затратный    показатель    эффективности    управления    государственной
собственностью может быть представлен в виде:
   ,
   где
   k -  коэффициент,  учитывающий  налогообложение  объектов  ГС  (например,
государственные унитарные предприятия платят налоги от  своей  хозяйственной
деятельности).
   Ресурсный показатель эффективности управления определяется выражением:
   ,
   где
   Сгс - совокупная стоимость объектов ГС.
   Основным  условием  повышения  эффективности   управления   ГС   является
оптимизация показателей Эз (Эр), то есть максимизация доходов  при  заданных
расходах или минимизация расходов при заданных доходах.
   Вторая  концепция  основана  на  рассмотрении  интегральной  совокупности
элементов   ГС   как   портфеля   собственности   (совокупности    портфелей
собственности - ПС).
   Главным принципом этой концепции является повышение совокупной  стоимости
ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.
   Следовательно, текущая рыночная эффективность ПС:
   ,
   где
   СгсТП - стоимость ГС текущая портфельная;
   СгсНП - стоимость ГС начальная портфельная.
   В данном критерии дивиденды по госпакетам обычно не учитываются, так  как
они опосредовано влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов ПС.
   Основным  условием  повышения  эффективности   управления   ГС   является
максимизация показателя Этп.
   На практике очень часто используют интегральный показатель  эффективности
управления ГС:
   Эгс = а1 * Эз (Эр) + а2 * Этп,
   при  этом  вместо  взвешенной  суммы  критериев  можно  использовать   их
произведение.
   Выделение федеральной собственности и ее структуризация
   По действующей Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются
равным  образом  частная,  государственная,  муниципальная  и   иные   формы
собственности.
   Вместе с тем, проводимые  в  отношении  собственности  преобразования  не
снимают с федеральных органов задач по ее управлению.
   Во-первых,  часть  объектов  собственности   осталась   закрепленной   за
государством, формирует понятие  федеральной  собственности  и  нуждается  в
управляющих воздействиях,  направленных  на  достижение  общегосударственных
целей.
   Во-вторых, государство обладает достаточными властными  полномочиями  для
решения вопросов об изменении  форм  собственности  на  конкретные  объекты.
Главным направлением здесь является проведение второго этапа приватизации, в
ходе которого часть федеральной собственности  преобразуется  в  частную  на
возмездной основе. В отдельных случаях возможен и обратный процесс,  который
по своей сути представляет собой национализацию.
   В-третьих,  по  отношению  к  объектам  любой  формы   собственности   на
государство   возлагается   целый   ряд   обязанностей:   регистрация   прав
собственности,   защита   прав   собственности,   юридическое    обеспечение
взаимоотношений между разными собственниками и т. п.
   В-четвертых, эффект отдачи собственности существенным образом зависит  от
состояния экономической среды, в которой она функционирует.  Таким  образом.
государство  имеет  возможность  косвенно  участвовать  в  управлении  всеми
формами собственности через создание рыночных механизмов, через  финансовое,
валютное,   кредитное,   таможенное    регулирование,    через    проведении
соответствующей фискальной политики, через контроль над монополиями.
   Постановка  локальной  проблемы  выбора  методов  управления  федеральной
собственностью требует ее структуризации с целью выделения однотипных  групп
объектов, для  которых  целесообразно  использовать  одинаковые  управляющие
воздействия. При формировании перечня объектов, которые должны быть включены
в состав федеральной собственности,  прежде  всего  их,  по  нашему  мнению,
следует разделить на три группы  по  степени  значимости  и  функциональному
назначению.
   1 группа.  Объекты  предназначенные  для  выполнения  общегосударственных
задач. К их числу следует отнести объекты прямо связанные с:
   * обеспечением обороны и безопасности;
   * защитой государственных  границ,  территориального  моря  и  воздушного
пространства;
   * проведением внешней политики и поддержанием международных отношений;
   *   управлением   государственными   экономическими   службами,   включая
Центральный банк Российской Федерации;
   *  функционированием  органов  государственной  власти  (законодательной,
исполнительной, судебной);
   * проведением фундаментальных научных исследований;
   * контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;
   * охраной памятников истории и культуры;
   * хранением государственных запасов и резервов;
   * эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.
   В эту же группу должна быть включена большая часть природных  ресурсов  -
недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.


 

ДАЛЕЕ >>

Переход на страницу:  [1] [2]

Страница:  [1]

Рейтинг@Mail.ru








Реклама